Укрзалізницю розділять. Чи відкриє це шлях до приватизації
Розпочинається масштабна реформа Укрзалізниці. На її базі мають з’явитися оператор, який керуватиме коліями, та перевізник, який займатиметься перевезеннями пасажирів та вантажів. Це перший крок до приватизації?
Україна розпочала перехід до європейських правил на ринку залізничних перевезень – відповідний закон на початку липня набув чинності.
Протягом двох років уряд має розділити Укрзалізницю. У власності держави гарантовано залишиться оператор, який управлятиме всією залізничною інфраструктурою.
А перевізника, якого створять у структурі компанії і який отримає усі державні локомотиви та вагони, з часом можуть приватизувати. Наскільки це ймовірний сценарій?
Трансформація монополіста
З перших днів незалежності країни Укрзалізниця функціонувала не як звичайне господарське підприємство, а майже як відомство – Державна адміністрація залізничного транспорту. Два десятиліття цей орган поєднував функції і залізничного регулятора, який встановлював тарифи, правила технічного регулювання та норми безпеки, і оператора перевезень, який керував всіма регіональними залізничними підприємствами.
Перший етап реформи залізничного ринку стартував у 2012 році, коли Верховна Рада вирішила передати регуляторні повноваження профільному міністерству, а десятки підприємств, установ та організацій залізничного транспорту об'єднати в єдину компанію. Процес корпоратизації новоствореного публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" (УЗ) тривав до кінця 2015 року.
Закон про корпоратизацію Укрзалізниці, ухвалений за часів президента Віктора Януковича, не містив прямої заборони приватизації монополіста, але й не сприяв їй: компанія "Українська залізниця" створювалася як "акціонерне товариство, 100% акцій якого закріплюються в державній власності".
Що означає "закріплюється", кожен трактував по-своєму. Тому, у 2016 році, за часів президентства Петра Порошенка, Укрзалізницю внесли до переліку держкомпаній, що не підлягають приватизації, щоб припинити політичні спекуляції навколо компанії.
Однак уже у 2019 році, після перемоги Володимира Зеленського на президентських виборах, заборонний перелік скасували, щоб відкрити шлях до великої приватизації. Уряди Олексія Гончарука та Дениса Шмигаля подавали до парламенту нові скорочені списки підприємств, які не підлягають продажу, але їх так і не затвердили.
У червні 2026-го парламент ухвалив закон, який імплементує законодавство ЄС у сфері залізничного транспорту і, фактично, дає старт другому етапу реформи. Зокрема, документ, який набрав чинності на початку липня, дав доручення Кабміну протягом двох років розділити у структурі АТ "Українська залізниця" функції та обов'язки оператора інфраструктури залізничного транспорту та залізничного перевізника.
Оператор матиме сертифікат авторизації і управлятиме інфраструктурою залізничного транспорту загального користування: забезпечуватиме безпечний стан колій, станцій, енергопостачання та інших елементів, організовуватиме пропуск поїздів і відповідатиме за узгоджену роботу всієї залізничної системи.
Перевізник матиме ліцензію та сертифікат безпеки, відповідатиме за безпечну експлуатацію рухомого складу, підготовку та допуск персоналу, організацію перевезень і дотримання вимог безпеки під час руху.
Новий закон закріплює державну власність на 100% акцій майбутнього оператора інфраструктури залізничного транспорту.
Проте закон нічого не каже про структуру власності перевізника, якого створять всередині Укрзалізниці і якому передадуть майно та транспортне обладнання (локомотиви та вагони), необхідні для здійснення вантажних і пасажирських перевезень. Документ не містить заборони часткової або повної приватизації такого перевізника.
Анбандлінг (розділення) Укрзалізниці
Ще до ухвалення нового закону Укрзалізниця здійснила підготовчу роботу – розділила всередині компанії баланси основних напрямів бізнесу.
Голова правління УЗ Олександр Перцовський розповідав про створення вертикалей пасажирської, приміської та локомотивної компаній. "Ми зараз на фінальній стадії створення всередині нас оператора інфраструктури "УЗ Інфра". Відповідне рішення прийнято наглядовою радою: оці шість регіональних залізниць – всім муляють їх назви "Південно-Західна", "Південна" – об'єднаються в єдиного оператора інфраструктури", – казав він.
Очільник УЗ не вважає ці процеси запуском приватизації: "Закон створює певні підвалини, але ще жодним чином не створює нормативної бази для відкриття ринку і для розділення – щоб ніхто не кричав, що тут залізницю виносять по частинах".
В Укрзалізниці розповіли ЕП, що реформа триватиме в декілька етапів. Перший передбачає внутрішнє організаційне, управлінське та фінансове розмежування основних напрямів діяльності. Пасажирський напрям уже виокремили у філії "Пасажирська компанія" та "Приміська пасажирська компанія". У 2026-2027 роках завершиться формування філій "УЗ Інфра" та "УЗ Карго" (вантажні перевезення).
"Другим етапом може стати юридичне відокремлення відповідних операторів після створення необхідної законодавчої та регуляторної бази. Конкретна модель і строки такого відокремлення визначатимуться на державному рівні", – повідомили в Укрзалізниці.
Єдиного мегаперевізника не буде. "Пасажирські та вантажні перевезення є різними видами діяльності – з різними клієнтами, економікою, активами та механізмами фінансування. Тому цільова модель трансформації передбачає їх окреме організаційне та фінансове управління, а не створення одного універсального перевізника", – пояснили в УЗ.
В уряді бачать своїм головним завданням поетапне розмежування в УЗ ролей і функцій відповідно до європейських правил. "Мета закону – чітко розмежувати відповідальність у сфері безпеки руху та інтероперабельності, а не змінити форму власності чи здійснити приватизацію", – заявив ЕП заступник міністра з відновлення, інфраструктури та транспорту Олексій Балеста.
Розмежування напрямів стартувало з пасажирських перевезень. "У вантажному сегменті модель розмежування перевізника й оператора інфраструктури наразі опрацьовується разом із менеджментом компанії.
Водночас закон не встановлює обов'язкового поділу на окремі юридичні особи для пасажирських і вантажних перевезень", – уточнює топпосадовець.
Проблеми, яких не чекали
Бізнес УЗ з вантажних перевезень традиційно був настільки прибутковий, що дозволяв десятиліттями кроссубсидіювати збиткові пасажирські перевезення далекого слідування і приміські перевезення. Тому, в будь-якому сценарії, саме цей напрям найбільш цікавий для приватизації. "Вантажні тарифи – це 80% наших доходів", – визнавав голова УЗ.
Проте у 2026 році, за словами Перцовського, "вантажні перевезення стали збитковими", що потягнуло вниз фінансовий результат компанії – у першому кварталі чистий збиток Укрзалізниці склав 7,9 млрд грн. І за прогнозами УЗ, у 2026 році вона може втратити 21,9 млрд грн або 13 млрд грн (офіційно вказують обидві оцінки одночасно). Щоб уникнути цього, компанія розраховувала з 1 серпня підняти вантажні тарифи на 30%, а для окремих перевезень – на 60%. Проте уряд досі не оприлюднив її нові тарифи.
А що з пасажирським сегментом? Через закритий внаслідок війни авіапростір українці пересіли на потяги міжнародного сполучення і зробили цей напрям прибутковим: у 2026 році він має принести 5 млрд грн доходів і понад 2 млрд грн прибутку.
На інших напрямках збитки Укрзалізниці почав покривати держбюджет. З цього року залізниця виконує пасажирські перевезення у далекому та регіональному сполученні за моделлю державного замовлення – механізмом PSO (зобов'язання щодо надання суспільно важливих послуг), яка дозволяє покривати з бюджету різницю між собівартістю перевезень і встановленими ще у 2021 році тарифами. "Ці перевезення зараз операційно працюють у нуль", – каже Перцовський.
Залишається проблема фінансування пасажирських приміських перевезень. "Наступний крок – апгрейдити цей механізм окремим законом і поширити його на приміські перевезення", – анонсував Балеста.
Провідна наукова співробітниця ІЕД Ірина Коссе зазначає, що, за різними оцінками, пасажир сплачує в середньому 30-35% собівартості квитка, решту 70% УЗ покривала за рахунок вантажних перевезень.
"У разі розділення компаній ці 70% мав би покривати держбюджет (і вже частково покриває). Збитковий, соціально навантажений сегмент є малопривабливим для приватного інвестора без субсидії. Якщо подивитися на ЄС, то там приміські та регіональні пасажирські перевезення здебільшого залишаються публічними й фінансуються через контракти на суспільно важливі послуги", – зазначила експертка.
Потреби Укрзалізниці в коштах колосальні. "Для того, щоб в Україні запрацювала європейська модель, обсяг фінансування залізниці з державного бюджету має становити 350-400 мільярдів гривень на рік. Тільки після цього підприємства залізничного транспорту стануть привабливими для партнерів, і то, це стосується виключно вантажного сегменту", – розповів заступник міністра фінансів, член наглядової ради Укрзалізниці Олександр Кава.
У Мінфіні повідомили, що у 2025 році на фінансову підтримку Укрзалізниці витратили 17,2 млрд грн, у 2026 році планується спрямувати вже 28,5 млрд грн (за пів року профінансовано 14,7 млрд грн).
Крім PSO, є ще державна програма закупівлі 60 пасажирських вагонів для Укрзалізниці за 5,7 млрд грн зі спецфонду бюджету, з яких 4,3 млрд грн оплатять банки – коштом 50% сплаченого ними податку на прибуток. За пів року на це витратили 1,7 млрд грн, з яких 1,3 млрд грн – з податків банків.
Крім цього, власним коштом УЗ закупить пасажирських вагонів ще на майже 1,3 млрд грн. І лише 537 млн грн витратить на закупівлю вантажних вагонів.
На оновлення локомотивного парку витратять 5,9 млрд грн кредитів та грантів міжнародних фінансових інституцій. Нові локомотиви Alstom почнуть завозити до країни у 2027 році.
Держбюджет фінансує захист об'єктів критичної інфраструктури, окремі стратегічні інфраструктурні проєкти, зокрема пов'язані із розвитком колії стандарту 1435 мм та інтеграцією залізничної мережі до європейської транспортної системи.
Можливість приватизації
В уряді запевняють, що поки що не планують приватизацію жодної з "дочок" УЗ. "Приватизація ані вантажного, ані пасажирського перевізника наразі не розглядається. Так само не розглядається приватизація оператора інфраструктури. Ці активи залишаються у 100% державній власності", – заявив ЕП Балеста.
Водночас УЗ вже дозволили продати непрофільні активи. "Окремо опрацьовуються формати публічно-приватного партнерства та концесії для конкретних проєктів – без зміни форми власності на стратегічні активи", – уточнив топпосадовець.
Готуються концесійні проєкти вокзалів (Київ, Одеса, Львів) та публічно-приватне партнерство у вантажному сегменті, зокрема в мультимодальних проєктах.
І хоча Балеста заперечує можливість приватизаційних процесів в найближчому майбутньому, він визначає, що реформа УЗ, спрямована на її прибутковість, робить компанію привабливою для інвесторів: вона зможе "залучати кредити та інвестиції, в тому числі на оновлення рухомого складу".
"Практика кроссубсидування, коли вантажні перевезення покривають збитки пасажирських, вичерпала себе та обмежує можливості залучення інвестицій. Саме тому держава рухається до моделі, за якої далеке пасажирське, приміське пасажирське та вантажне сполучення мають власні зрозумілі фінансові моделі", – акцентує топпосадовець.
Експерти розраховують, що першим результатом реформи буде не приватизація державних активів, а поява нових гравців у цьому сегменті. "Найбільш реалістична модель – це публічний пасажирський перевізник плюс компенсація PSO з державного або місцевих бюджетів, а не продаж. Також на найбільш популярних ділянках можливе виникнення конкурентних приватних пасажирських перевізників, коли буде дозволено приватний допуск тяги до колій", – прогнозує Коссе.
Прецеденти вже були: маршрут "Київ – Ізмаїл" (через Вінницю та Одесу) від компанії "Південні туристичні лінії", запущений у липні 2014 року, проіснував лише місяць.
Якщо ж в майбутньому уряд підніме питання приватизації, воно не буде простим.
Кава каже, що навіть якщо теоретично обговорювати приватизацію перевізника, ніхто ним не зацікавиться в існуючій фінансовій моделі. "Якщо подивитися досвід європейських країн, то прецедентів приватизації залізничних компаній не було. В Польщі проводили IPO – продаж на біржі неконтрольного пакета акцій вантажної компанії PKP Cargo, і то вона знаходиться в надскладних умовах, незважаючи на IPO.
І в Румунії вантажний оператор так само залучав приватного партнера", – каже посадовець Мінфіну.
Проте в Україні ринок вантажних перевезень повністю конкурентний. "Частка вагонів Укрзалізниці – близько чверті від парку вантажних вагонів, які експлуатуються", – пояснив він.
"Наразі жодних рішень щодо залучення приватного капіталу до майбутніх перевізників – вантажного або пасажирського – не ухвалено", – заявили ЕП в Укрзалізниці.
Такі можливості можуть з'явитися після юридичного відокремлення відповідних операторів за рішенням держави як акціонера. "Коло потенційних інвесторів не обов'язково має обмежуватися приватним капіталом. Наприклад, для майбутнього приміського перевізника може розглядатися участь територіальних громад у його капіталі, оскільки саме громади є безпосередніми замовниками та бенефіціарами приміських перевезень.
Це лише одна з потенційних моделей. Наразі конкретні рішення щодо складу учасників, структури капіталу або параметрів такої участі не приймалися", – пояснили в УЗ.
Залізниця зараз виділяє окремі бізнеси у філії, а їх приватизувати неможливо. Для продажу будь-якого з підрозділів, потрібно виокремити його в окреме товариство. "У воєнних умовах повне структурне розділення й відчуження активів вважаються ризикованими. Тому найімовірніший шлях на найближчий час – це внутрішнє розділення на філії або дивізіони. Вантажний перевізник є більш вірогідним кандидатом на корпоратизацію та потенційне залучення приватного капіталу, ніж пасажирський", – уточнює Коссе.
Вона сумнівається в необхідності продажу майбутнього вантажного перевізника. "Я радше бачу УЗ як державну компанію-перевізника, яка на рівних конкурує з приватними перевізниками. Особливо враховуючи, що у держави є специфічні замовлення на перевезення, які вона не може доручити приватним перевізникам з питань безпеки, наприклад, перевезення зброї", – пояснила експертка.
Право ЄС нейтральне щодо форми власності залізниці і не вимагає від країн-членів її приватизації. Багато колишніх монополістів у ЄС залишаються під контролем держав. Наприклад, Deutsche Bahn у Німеччині, SNCF у Франції, PKP у Польщі, Ferrovie dello Stato в Італії. ЄС вимагає недискримінаційного, відкритого доступу інших перевізників до інфраструктури, а не продажу державного оператора.
Чи повторить Укрзалізниця долю Deutsche Bahn?
Ні, це питання не тільки про затримки руху, запізнення чи інші проблеми, з якими стикаються пасажири німецької залізниці. Йдеться про модель фінансування Укрзалізниці, яка потребуватиме державної фінансової підтримки і під час, і після "розділення".
"Європейська практика розвитку залізниць значною мірою спирається на системну державну підтримку галузі. У країнах ЄС значна частина фінансування залізничної інфраструктури забезпечується через національні бюджети та довгострокові фінансові інструменти", – каже Балеста.
Згадуючи приклад Німеччини, він зазначив, що її уряд витратить 62 млрд євро на утримання і модернізацію залізничної мережі у 2020–2029 роках, а сама Deutsche Bahn набагато менше – 24 млрд євро власних коштів.
Кава вважає, що для "розділення" важлива фінансова компонента. "В Німеччині це функціональний розподіл, а не операційний. Там є DB інфраструктура, DB далеке сполучення, DB Cargo, але все в межах одного державного холдингу. Ніхто їх не виділяє повністю в незалежні структурні підрозділи. І якщо подивитися на проблеми Deutsche Bahn із постійними затримками, то це наслідок проблем реформи, яку ЄС ініціював в залізничному транспорті.
Залізниця, в якій немає проблем із дотриманням розкладу та функціонуванням, – швейцарська. Вона вимоги євродиректив не виконувала, продовжує функціонувати як єдина компанія і, відповідно, працює як "швейцарський годинник", – каже Кава.
Серед ключових зовнішніх джерел фінансування в найближчі п'ять років в УЗ називають державну підтримку, гранти, технічну допомогу і кредити міжнародних партнерів та фінансових інституцій, гарантії держави або Єврокомісії.
І питання зводиться до того, чи потрібен УЗ в майбутньому ще й приватний акціонерний капітал, чи для розвитку достатньо буде боргового та внутрішнього фінансування. "Приватний капітал у дочірні структури приваблює тим, що дає швидші інвестиції та знімає капітальні витрати з балансу держави. Є думки дозволити приватним компаніям інвестувати у тепловози для покриття дефіциту тяги. Тобто розвиток без приватного капіталу реальний, але повільніший і фіскально важчий", – вважає Коссе.
Одним із можливих сценаріїв директор Центру транспортних стратегій Сергій Вовк бачить збереження залізниці у державній власності, але з одночасним залученням приватного інвестора для управління державними активами. "Це вже працює в портах, а в найближчих планах – залізничні вокзали, і я думаю, що цю модель можна поширити на інші активи в управлінні Укрзалізниці", – каже експерт.
Тоді як для приватизації кожен із сегментів поки що не привабливий як для внутрішніх, так і для зовнішніх інвесторів. Пасажирський сегмент, за оцінками Вовка, генерує 20-30 млрд грн збитків, тому навряд чи буде комусь цікавий до прояснення ситуації з PSO. Що стосується вантажних перевезень, то український ринок є замкнутим через іншу ширину колії, ніж у ЄС: в Україні це 1520 мм, а, наприклад, в Польщі – 1435 мм. "Не думаю, що великі компанії будуть зацікавлені в приватизації", – зазначив він.
Аналогічні думки є і у Мінфіні. "У нас відрізняються стандарти ширини колії, і іноземні інвестори, якби приходили, все одно ніяк не вирішували б проблему покращення сполучення з ЄС. Колій 1435 міліметрів у нас близько 300 кілометрів і саме ці ділянки можна було б швидше інтегрувати в європейську мережу", – каже Кава.
Інший аспект – Укрзалізниця не просто перевізник, а важлива складова національної безпеки. "Якщо виходити зі специфіки України, де залізниця виконує значну частину роботи в рамках оборонних замовлень, то навіть після припинення воєнних дій у неї залишиться велика частина цих зобов'язань.
Якби в нас у 2022 році була приватна залізниця, ми б точно так не справилися з вивезенням населення з прифронтових регіонів, із забезпеченням внутрішньої мобільності, із виконанням військових зобов'язань, які мають підвищені ризики і вимагають спеціальних умов. Тому Україна буде зацікавлена, навіть з цієї точки зору, у збереженні контролю над Укрзалізницею", – каже Вовк.