Задовго до Дії: 30 років цифровізації, про яку мало хто знає
Як встановити, яким саме був закон у конкретний день — навіть якщо відтоді його змінювали десятки разів? І як сталося, що технічним адміністратором державного реєстру законодавства на десятиліття стала приватна компанія?
Наприкінці 1990-х до Міністерства юстиції привозили коробки з роздрукованими текстами нормативно-правових актів. Працівники звіряли їх з оригіналами, шукали публікації про внесені зміни й перевіряли електронні версії буквально літера за літерою.
Законодавство, яке ще існувало на папері — з рукописними правками та машинописними вклейками, — потрібно було перенести на екран. Але сканувати сам текст було лише початком. Значно складніше відтворити його правове життя: коли він набув чинності, що і коли в ньому змінили, яка редакція діяла в конкретний день.
Так починалася цифровізація українського законодавства.
27 червня 1996 року президент Леонід Кучма підписав указ №468/96 про створення Єдиного державного реєстру нормативних актів. Наступного дня Верховна Рада ухвалила Конституцію України. Указ визначав майбутній Реєстр як автоматизовану систему збирання, накопичення та опрацювання актів законодавства, потрібну для їх державного обліку, підтримання у контрольному стані та забезпечення доступності правової інформації.
Фактичне наповнення системи почалося у 1997 році.
"Створення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів стало необхідністю для упорядкування всього масиву законодавства, і особливо це стало важливим після прийняття 28 червня 1996 року Конституції України, оскільки його потрібно було приводити у відповідність до Конституції. Указ Президента України "Про Єдиний реєстр нормативно-правових актів Україні" був прийнятий напередодні. А Постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1996 року був запроваджений Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів та здійснення правової інформатизації в Україні. Створення ЄДРНПА в 90-х роках дійсно було проривом в інформаційних технологіях", — розповідає екс-заступник міністра юстиції Лідія Горбунова, яка до 1998 року очолювала управління державної реєстрації нормативних актів Мін'юсту.
Навіщо повертати закон у минуле
Сьогодні в інформаційному фонді Реєстру — понад 144 тисячі документів. У середньому щороку додається майже 4 тисячі актів, а 2025-й став рекордним — до Реєстру включили 7073 нормативно-правові акти.
Але сенс Реєстру найкраще пояснює не кількість документів. Один нормативно-правовий акт може мати десятки, а інколи близько сотні редакцій.
Уявімо судову справу про рішення, ухвалене 15 вересня 2008 року. Закон, на який тоді спиралися сторони, відтоді міг неодноразово змінитися. Сьогоднішня редакція вже не відповість на головне запитання: що саме було написано в нормі на момент події?
Для суду від цього може залежати оцінка правомірності дій. Для бізнесу — результат багаторічного спору. Для державного органу — можливість підтвердити правову підставу свого рішення.
"Саме на редакцію нормативно-правового акту, який занесений до ЄДРНПА можна посилатися в разі неточності та розбіжностей в тексті конкретного нормативно-правового акту. База ЄДРНПА є єдиним джерелом формування офіційного видання "Офіційного Вісника Україні", — пояснює Лідія Горбунова.
Саме тому Реєстр має зберігати не просто актуальний текст, а правову історію документа.
Оцифрувати закон — не означало його відсканувати
Перш ніж документ потрапляв до бази, потрібно було встановити, чи підлягає він включенню до Реєстру, ідентифікувати його та класифікувати.
Далі створювалася електронна картка: орган, який видав акт, його вид, дата і номер, дата набрання чинності, тематика та інші характеристики.
Якщо документ існував уже кілька років, робота тільки починалася. Треба було знайти всі акти, якими до нього вносили зміни, і послідовно відновити попередні редакції.
Для законодавства це принципова різниця. Заміна одного слова, абзацу або навіть розділового знака може змінити зміст норми. Тому електронний текст мав пройти звірку з оригіналом, а всі зміни — бути правильно інтегрованими.
Саме масштаб цієї роботи став одним із головних викликів перших років існування Реєстру.
Десять днів і концепція на 130 сторінок
Історія вибору технологічного партнера держави теж виявилася не зовсім лінійною.
Один з перших засновників LIGA ZAKON та ІАЦ ЛІГА Сергій Бондаренко згадує, що про конкурс Міністерства юстиції 1999 року команда Інформаційно-аналітичного центру ЛІГА дізналася не з офіційного оголошення, а від користувачів своєї системи серед державних службовців. До завершення приймання пропозицій залишалося близько десяти днів.
На той час компанія вже кілька років створювала власну електронну систему законодавства, якою користувалися державні органи та приватні компанії. Проте учасникам конкурсу потрібно було представити окрему концепцію створення державного Реєстру.
"Ми з Мариною, співзасновницею компанії, багато років працювали в Інституті кібернетики Академії наук України, де захистили кандидатські дисертації. П'ятирічний досвід створення нашої інформаційно-правової системи, помножений на науковий досвід, дозволив нам за п'ять діб розробити концепцію Єдиного реєстру. Вона "тягнула" на першу редакцію середньої дисертації", — згадує Сергій Бондаренко.
Документ мав близько 130 сторінок: процедури, правила, графіки, технологічні схеми. За словами Сергія Бондаренка, інший учасник подав значно коротшу концепцію в загальних рисах, а конкурсна комісія зрештою визнала переможцями обох. Право першої спроби створення Реєстру отримав конкурент.
Поки державний проєкт шукав свою робочу модель, команда ІАЦ "ЛІГА" продовжувала збирати й перевіряти електронні тексти нормативних актів для власної інформаційно-правової системи.
Коли через кілька років Міністерству юстиції знадобилося прискорити формування Реєстру, у компанії вже був масив підготовлених документів.
"Ми включили до Реєстру наші напрацювання з 1991 року — десятки тисяч перевірених текстів нормативно-правових актів — і наповнили його за декілька місяців. Згодом розробили й впровадили систему ведення Реєстру", — розповідає Сергій Бондаренко.
Наприкінці 1990-х ІАЦ "ЛІГА" долучився до технологічного створення системи та розроблення її програмного забезпечення. Окремий конкурс саме на виконання функцій адміністратора Реєстру відбувся у 2001 році. Саме з цього періоду сформувалася модель взаємодії держави та приватної технологічної компанії, яка проіснувала понад два десятиліття.
За даними LIGA ZAKON, роботи з технічного адміністрування компанія весь цей час виконувала без державного фінансування за власний рахунок.
Як приватна компанія може адмініструвати державний Реєстр
Ключове — розділити зміст Реєстру і його технічне забезпечення.
Держателем ЄДРНПА є Міністерство юстиції. Воно відповідає за державний облік нормативно-правових актів, їх ідентифікацію та класифікацію і за достовірність еталонних текстів.
Технічний адміністратор виконує іншу функцію: забезпечує роботу програмного та інформаційного комплексу, збереження даних, технічну підготовку текстів та підтримання інформаційного фонду. Такий розподіл повноважень був прямо закріплений у правилах ведення Реєстру.
Тобто приватний технічний адміністратор не вирішує, яким має бути закон і який документ держава визнає еталонним.
За технологічною процедурою стоїть команда розробників, системних адміністраторів, фахівців із кібербезпеки, технічної обробки текстів, коректорів та юристів, які працюють із редакціями документів, пояснює керівниця інформаційної дирекції LIGA ZAKON Ірина Петрушкевич:
"Весь час роботи над Реєстром ми дбаємо про те, щоб електронні тексти були автентичними оригіналам ще на етапі нашої підготовки. Чим швидше й точніше ми опрацюємо текст, тим швидше еталонна копія з'явиться у вільному доступі в інформаційному фонді Реєстру".
Що означає "еталонний" — і чого воно не означає
Еталонний текст — це текст нормативно-правового акта в електронній формі, цілісність якого забезпечена спеціальними ознаками. Сам Реєстр складається з кількох фондів: еталонного, страхового, робочого та інформаційного.
Еталонність не робить нечинний документ чинним і не надає акту юридичної сили. Вона дозволяє мати контрольний текст, із яким можна звіритися.
Саме тому Реєстр — це не просто ще один сайт, де можна знайти закон. Його функція — державний облік і достовірність правової інформації.
"База "Законодавство Україні" на офіційному сайті Верховної Ради та база ЄДРНПА дуже подібні, оскільки формуються вони з одних джерел. Але насамперед ці бази даних мають різний статус. База "Законодавство Україні" має інформаційний характер і не є офіційним виданням. База ЄДРНПА створена на підставі Указу Президента та є офіційним держреєстром. Саме на редакцію нормативно-правового акту, який занесений до ЄДРНПА можна посилатися в разі неточності та розбіжностей в тексті конкретного нормативно-правового акту. База ЄДРНПА є єдиним джерелом формування офіційного видання "Офіційного Вісника України". Чи потрібні державі обидві системи? Думаю, що потрібні, оскільки це робить інформацію про законодавство доступнішою для користувачів", — коментує Лідія Горбунова.
Що починається за межами Реєстру
Різницю між державним Реєстром і LegalTech-продуктами Марина Бондаренко, співвласниця та голова правління LIGA ZAKON, пояснює через аналогію з метрологією:
"З 1889 до 1960 року офіційним світовим еталоном метра був платино-іридієвий стрижень, який зберігався у Міжнародному бюро мір і ваг у Севрі під Парижем. Але для вимірювань люди користувалися зовсім іншими інструментами — від шкільної лінійки чи будівельної рулетки до складних сучасних систем. Приблизно така сама різниця між Єдиним державним реєстром нормативно-правових актів і IT-системами для роботи з законодавством та правовими документами.
Текст у Реєстрі визначає еталон нормативного акта. А Legal Tech-продукти дозволяють із цим текстом працювати: пов'язують його з іншими нормативними актами, відтворюють повну історію змін кожного фрагмента, показують судові рішення, у яких він згадувався, допомагають аналізувати окремі норми та бачити значно ширший правовий контекст, надають аналіз судових рішень. Дозволяють відслідковувати правові норми та надають конкретні посилання, допомагають в аналізі важливих понять, тем або правових колізій, тощо".
У 1990-х головним викликом було зібрати законодавство, розпорошене між паперовими документами, офіційними виданнями та відомчими фондами, і створити його надійну електронну версію.
Потім — навчитися підтримувати тисячі документів та їхніх редакцій у контрольному стані й відкрити до них доступ через інтернет.
Сьогодні правові дані мають працювати в сучасних цифрових ІТ-системах, де їх можна швидко знаходити, зіставляти, аналізувати, повʼязувати між собою, судовими рішеннями, компаніями та посадовими особами, медійними матеріалами й використовувати для машинної обробки.
Але вимога, з якої все починалося 30 років тому, нікуди не зникла. Перш ніж закон можна буде знайти за секунду, проаналізувати алгоритмом або передати AI, хтось має відповідати за те, що зміст документа є достовірним та відповідає першоджерелу.