Закриття шахт за європейськими правилами: як Україні може допомогти шлях до членства в ЄС

Справедлива трансформація вугільних регіонів стосується не лише енергетичної чи кліматичної політики. Насправді це набагато прагматичніша тема з конкретними питаннями.

Яка економічна альтернатива з'явиться для громади після ліквідації шахти? Що буде з працівниками, хто відповідатиме за землю, будівлі та інші залишкові активи? Як контролювати стан довкілля, і хто нестиме відповідальність, якщо через роки виникнуть екологічні проблеми?

Прагматизм і в тому, що поступ у вирішенні цих питань безпосередньо пов'язаний із членством України в ЄС, а саме з виконанням Угоди про асоціацію з ЄС й адаптацією законодавства до європейського права.

Ліквідація шахти — не просто "вимкнути світло і почепити замок"

За останні тридцять років в Україні було закрито десятки шахт, переважно без програм підтримки для працівників та громад. Однак той досвід важко назвати справедливою трансформацією. Закриття шахти значною мірою сприймалося як технічна ліквідація підприємства: припинити видобуток, демонтувати обладнання, закрити виробки, вирішити питання водовідливу.

Втім, для громади шахта — це значно більше, ніж виробничий об'єкт. Це робочі місця, доходи місцевого бюджету, екосистема малого і середнього бізнесу навколо підприємства, установи професійної освіти, комунальна та соціальна інфраструктура. Це також готовий промисловий майданчик із комунікаціями (дороги, залізниця, підключення до електромереж), який може бути цікавим для інвесторів.

За наявними оцінками, на підконтрольних Україні територіях у сфері вуглевидобутку безпосередньо працює близько 21 тисячі осіб. Якщо включити зайнятих у суміжних сферах, вуглепереробних підприємствах та підприємствах вугільної генерації різних форм власності, мова йде про 38 громад у 10 областях, де проживає близько 2,2 мільйонів осіб. Тому рішення про закриття шахти насправді є початком процесу, який змінює майбутнє багатьох людей.

Цей процес Україна не починає з нуля. Приєднання до Powering Past Coal Alliance зафіксувало політичний курс на припинення використання вугілля в енергетиці ще у 2021 році. За останні роки в Україні ухвалили Державну цільову програму справедливої трансформації вугільних регіонів до 2030 року, оновили Національний план з енергетики та клімату, розвивалося законодавство у сфері клімату та управління відходами. Також є хороші напрацювання самих громад і підтримка міжнародних партнерів.

Водночас практична реалізація цієї політики потребує подальших рішень. До прикладу, Україна не має публічного, узгодженого з усіма дотичними сторонами графіка закриття шахт і виведення з експлуатації вугільних електростанцій.

Такий графік має існувати, навіть якщо його предметна реалізація почнеться після завершення або припинення воєнного стану. Без нього громадам, працівникам та інвесторам складно планувати трансформацію, а згортання "старої" економіки може випередити створення "нової". Тому створення графіку закриття шахт варто включити до Енергетичної стратегії при її оновленні.

Інший аспект — поєднання в Міністерстві енергетики як відповідальному органі одразу кількох функцій: управління підприємствами, організації процесу ліквідації, погодження відповідних рішень і розпорядження бюджетними коштами. Бракує незалежної контрольної функції — за таким принципом закриття шахт організовано у Польщі, Німеччині, Великій Британії.

Також необхідні механізми довгострокового моніторингу шахтних вод, дегазації, інших екологічних ризиків. Орган, який перевіряє плани закриття, фінансові гарантії та виконання довгострокових зобов'язань, має бути відокремлений від органу, відповідального за безпосередню організацію ліквідації.

Єдиний нормативний документ, який регулює порядок закриття шахти і збагачувальних фабрик, затверджений ще у 1997 році та суттєво не змінювався. Його логіка відповідає своєму часу: держава має фізично ліквідувати активи і закрити збитковий промисловий об'єкт.

Сучасний підхід ставить зовсім інше питання: яким буде життєвий цикл майданчика після завершення видобутку та як можна використати його активи. Передати частину активів у розпорядження громад до початку ліквідації можливо, але вирішення майнових питань традиційно є надзвичайно складним і тривалим завданням для урядових структур. Позитивним сигналом є те, що такі дискусії вже відбуваються між представниками уряду і громад із залученням організацій громадянського суспільства.

Європейська інтеграція змінює правила

Законодавство ЄС не зводить справедливу трансформацію вугільних регіонів до одного нормативного документа. Натомість акти європейського права встановлюють конкретні вимоги до безпечного закриття видобувних об'єктів, охорони вод, управління відходами, екологічної оцінки, участі громадськості та захисту трудових прав звільнених працівників. Загалом експерти DiXi Group виявили близько півтора десятка таких актів. І ці норми не є абстрактними рекомендаціями для майбутнього.

Наприклад, Директива 2006/21/ЄС про управління відходами видобувних галузей передбачає інтегроване планування закриття, фінансові гарантії для рекультивації та післяексплуатаційного моніторингу, незалежний контроль та інвентаризацію небезпечних закритих об'єктів. Необхідно перейти від проєкту фізичної ліквідації шахти до повноцінного плану управління її закриттям.

Такий план має поєднувати технічну ліквідацію, управління шахтними водами та відвалами, довгостроковий екологічний моніторинг, рекультивацію, майбутнє використання земель і активів, соціальний план для працівників.

Друга критична вимога — наявність фінансової гарантії. Цей інструмент вимагає, щоб оператор шахти ще до початку ліквідаційних робіт акумулював повну суму необхідних коштів — на незалежних рахунках або у вигляді страхування. Ці кошти призначені для довгострокової рекультивації, а також післяексплуатаційного обстеження та контролю.

Логіка проста: шахта не повинна закриватися так, щоб через десять чи двадцять років її екологічні наслідки оплачували платники податків. Це принципово відрізняється від моделі, коли підприємство припиняє роботу, а держава вже потім шукає гроші на вирішення накопичених проблем.

В умовах України глибоко збиткові державні шахти, звісно ж, покладатимуться переважно на бюджетний ресурс. Але питання фінансової гарантії актуальне для приватних компаній, — зокрема ДТЕК, що не відмовлялась від зобов'язання скоротити видобуток енергетичного вугілля до нуля до кінця 2035 року.

Регламент (ЄС) 2021/1056 про Фонд справедливої трансформації ЄС (Just Transition Fund, JTF) визначає чіткий критерій доступу до багатомільярдних ресурсів: фінансування можна отримати маючи територіальний план справедливої трансформації (Just Transition Territorial Plan).

Такий план має визначати проблеми території, економічні альтернативи, потреби працівників, інвестиційні пріоритети та механізми участі місцевих громад. І розроблятися за принципом "знизу-вгору", через партнерство між державою, органами місцевого самоврядування, бізнесом, працівниками та громадянським суспільством.

На 2021–2027 роки ЄС виділив на JTF 8,4 млрд євро, його також дофінансовують на 10,8 млрд євро з "антиковідного" інструменту NextGenerationEU. Наприклад, у 2022 році Румунія розблокувала 2,14 млрд євро, які спрямували на рекультивацію і перепрофілювання промислових територій, економічну диверсифікацію регіонів через розвиток підприємництва, відновлюваної енергетики, а також на декарбонізацію енергоємних галузей через виробництво "зеленої" сталі та аміаку.

Окремий напрям — підтримка працівників: як очікується, близько 30 тис. осіб пройдуть навчання і перекваліфікацію, буде створено 11 тис. нових робочих місць. (Перевірте рік) Чехія закрила останню шахту в Моравсько-Сілезькому краї, відтак розраховує на 19 млрд крон (близько 784 млн євро) з JTF на розвиток регіону та інвестиції. Наявність територіального плану також відкриває можливість спеціального фінансування у межах програми InvestEU та механізму кредитування Європейського інвестиційного банку (Public Sector Loan Facility for Just Transition).

Для порівняння — уряди витрачають не менше. У 2016 році Іспанії погодили витрати 2,13 млрд євро на закриття 26 нерентабельних шахт, кошти мали витратити на компенсацію збитків підприємств, виплати звільненим працівникам і соціальні внески, а також фінансування заходів із безпеки, рекультивації та власне ліквідації активів.

Німеччина витратила 4,35 млрд євро на компенсації операторам вугільних ТЕС: 1,75 млрд євро — LEAG, ще 2,6 млрд євро — RWE. Румунія має витратити 790 млн євро на соціальні витрати для працівників, які втратили або втратять роботу через закриття шахт, а також на усунення екологічної шкоди та рекультивацію земель.

У Польщі витрати на закриття шахт протягом наступного десятиліття оцінюють у 11,3 млрд злотих (понад 2,6 млрд євро). Зокрема, це пакет соціальних гарантій для працівників, що будуть звільнені, включно з неоподатковуваною вихідною допомогою у розмірі 170 тис. злотих (40 тис. євро) кожному.

Україна вже має перші приклади такого підходу у Львівсько-Волинському вугільному басейні. Громади Шептицького та Добротвора за підтримки міжнародних партнерів розробляли власні плани дій справедливої трансформації. Аналогічна робота розпочалася і в громадах Західного Донбасу. Але окремі пілоти не замінюють системної роботи. Відтак, якщо Україна розраховує використовувати інструменти політики згуртованості ЄС та інші структурні фонди, територіальне планування доведеться навчитися робити системно.

Закриття шахти часто уявляється як вирішення проблеми, але в багатьох випадках саме після припинення видобутку починається етап нових викликів. Ризик припинення водовідведення може впливати на стан підземних і поверхневих вод. Закриті шахти можуть залишатися джерелом викидів метану. Відвали та інші техногенні об'єкти на довгі роки можуть створити ризики для довкілля та здоров'я людей.

Саме тому вимоги права ЄС охоплюють не лише сам процес ліквідації, а й управління шахтними водами і захист підземних вод (Водна рамкова директива), питання оцінки базового стану і плану рекультивації (Директива 2010/75/ЄС про промислові викиди), запобігання аваріям і управління об'єктами підвищеної небезпеки (Директива 2012/18/ЄС), моніторинг викидів метану на закритих та покинутих вугільних об'єктах (Регламент (ЄС) 2024/1787).

Говорячи про перепрофілювання і використання активів шахт після закриття, варто звернути увагу на Директиву (ЄС) 2018/2001 про відновлювані джерела енергії, яка запроваджує концепцію зон пріоритетного розвитку. Відтак, розміщення об'єктів ВДЕ на деградованих землях колишніх шахт має користуватися режимом максимального сприяння та прискореної дозвільної процедури.

Для багатьох громад шахта була не просто роботодавцем. Вона формувала місцеву економіку, інфраструктуру, систему професійної освіти і соціальне життя. Саме тому Угода про асоціацію з ЄС та рекомендації Міжнародної організації праці (МОП) говорять про захист доходів працівників, активну політику зайнятості, перекваліфікацію, соціальний діалог і підтримку вразливих груп населення. Створення нових економічних можливостей має бути частиною плану трансформації конкретної території, а на рівні держави — не загальні, а спеціальні програми підтримки.

Для закриття шахти потрібен план

Україна перебуває у складній ситуації. Частина вугільних активів постраждала або перебуває на окупованих територіях. Війна змінює економічні та безпекові передумови трансформації, адже енергосистема потребує кожного мегавата маневрових і резервних потужностей, кожної тонни вугілля на складах генерації.

Але шахти однак закриватимуться — через виснаження запасів, банальну збитковість, воєнні руйнування або техногенні проблеми. Відмінність у тому, чи буде цей процес керованим. Керовані зміни означають, що рішення ухвалюються заздалегідь, ризики належно оцінюються, необхідні кошти резервуються або залучаються з небюджетних джерел.

До планування залучаються усі сторони процесу, а громада отримує можливість сформувати нову економічну спеціалізацію. А найголовніше — люди матимуть хоч мінімальну впевненість чи принаймні розуміння свого майбутнього.

Справедлива трансформація вугільних регіонів — не те, що ми можемо добровільно обрати або відкласти до "кращих часів". Це частина роботи, яку Україні слід вже виконувати на шляху до членства в Європейському Союзі.

Матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" та Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, за дорученням Федерального міністерства економіки та енергетики Німеччини (BMWE).

Матеріал представляє позицію авторів і не обов'язково відображає позицію Міжнародного фонду "Відродження", Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH та Федерального міністерства економіки та енергетики Німеччини (BMWE).