Парадокси публічних закупівель: як форма підмінила зміст

В Україні система публічних закупівель стала формальною оболонкою: держава не бачить повного обсягу витрат, а переважна більшість процедур, які називають конкурентними, не є такими по суті. При цьому офіційна статистика радше маскує наявні проблеми, ніж дає основу для їх усунення, що є прямим викликом євроінтеграції.

Невизначеність слід контролювати двічі

Такі висновки можна зробити зі звіту Рахункової палати про результати аналізу щорічного звіту, що містить аналіз функціонування системи публічних закупівель та узагальнену інформацію про результати здійснення контролю у сфері закупівель (рішення від 23.06.2026 №19-3 стосується звіту Міністерства економіки за підсумками 2025 року).

Перед тим як розпочати аналіз, варто нагадати, як влаштована система. Формування та реалізацію державної політики у сфері публічних закупівель забезпечує Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства України. Зокрема, воно аналізує функціонування системи й щороку до 1 квітня подає Верховній Раді, Кабінету міністрів та Рахунковій палаті звіт із кількісними й вартісними показниками закупівель, даними про рівень конкуренції, кількість скарг та узагальненими результатами контролю.

Далі починаєтсья другий рівень перевірки. Стаття 7 закону "Про Рахункову палату" зобов'язує її аналізувати щорічний звіт про закупівлі та оцінювати, наскільки повно, достовірно й аналітично коректно уповноважений орган описав функціонування системи.

Отже, один державний орган формує офіційну картину закупівель, а інший – перевіряє, на яких даних вона побудована і чи відповідають їм зроблені висновки.

Прикметно, що така дворівнева система звітування спирається на невизначений предмет: закон не розкриває змісту поняття "система публічних закупівель", функціонування якої мають аналізувати. Мінекономіки заповнило цю прогалину у власних Методичних рекомендаціях, визначивши систему як сукупність правовідносин, пов'язаних із придбанням замовниками товарів, робіт або послуг у порядку, встановленому законом.

Звіт про закупівлі можливий без закупівель

У звіті за 2025 рік Мінекономіки звузило предмет вивчення до закупівель, інформація про які містилася лише в електронній системі закупівель (ЕСЗ). Поза аналізом залишилися частина оборонних закупівель та закупівлі вартістю до 50 тис. грн, проведені без використання ЕСЗ. У зв'язку із цим Рахункова палата наголосила, що придбання товарів, робіт і послуг до цього порогу також є складовою правовідносин у системі публічних закупівель та впливає на її загальні показники. Повної інформації про придбання, які не підлягали оприлюдненню в системі, уповноважений орган не мав.

Ще виразніша розбіжність виникла щодо оборонного сегмента. Мінекономіки визнало, що звіт не містить відомостей про 65,5 тис. закупівель, здійснених замовниками у сфері оборони із застосуванням ЕСЗ, без зазначення їх суми. Водночас за наведеними Рахунковою палатою даними з відкритих джерел, у 2025 році такі замовники оприлюднили близько 270 тис. закупівель. Із них 236 тис. закупівель на загальну суму майже 280 млрд грн мали статус "завершені".

Крім оборони, РП також звернула увагу на газ. Під час формування узагальнених показників міністерство не врахувало вартість закупівель газу на 192,03 млрд грн. Інформація про ці неконкурентні закупівлі була оприлюднена в ЕСЗ, тому мала б входити до розрахунків. Разом із даними про оборонні закупівлі це істотно змінило оцінку масштабу системи: замість зазначених Мінекономіки 10,15% номінального ВВП Палата визначила частку публічних закупівель на рівні щонайменше 15,43%.

Оскільки від складу вибірки залежить оцінка масштабу публічних закупівель, то визначення галузей, у яких концентрується найбільший обсяг публічних коштів, також виявилося викривленим. За даними Мінекономіки, найбільше публічних коштів у 2025 році було витрачено на будівництво. Після перевірки Рахункової палати "таблиця лідерів" виглядала інакше: оборона, енергетика, будівництво.

Це продемонструвало неповноту бази розрахунку. Спираючись на це, Рахункова палата сформулювала категоричний висновок: "Щорічний звіт (Мінекономіки) без даних про загальну кількість і суму усіх публічних закупівель за публічні (суспільні) кошти фактично втрачає аналітичну цінність".

Якщо конкуренція, то з одним учасником

Водночас навіть наявні, хоча й неповні, дані показують спотворення цілей, заради яких існує інститут публічних закупівель. У цій системі засадничий характер має добросовісна конкуренція – перший принцип, встановлений у ч.1 ст.5 Закону "Про публічні закупівлі". Утім, за даними щорічного звіту, 3,10 млн закупівель з понад 3,51 млн (88,35%) із загальною очікуваною вартістю понад 257,76 млрд грн (27,70%) було проведено без ЕСЗ (Prozorro), тобто поза конкуренцією.

Застосування відкритих торгів без особливостей як основної конкурентної процедури (у розумінні закону) фактично звелося до 14 випадків. Це 0,0004% від загальної кількості закупівель, відображених в ЕСЗ.

Основним формально конкурентним способом стали відкриті торги з особливостями. У 2025 році було проведено 179,26 тис. таких закупівель з очікуваною вартістю 555,36 млрд грн. Проте у 146,6 тис. випадків, або у 81,78%, було подано лише одну тендерну пропозицію.

Очікувана вартість цих закупівель становила 437,39 млрд грн, або 78,76% вартості всіх відкритих торгів з особливостями. "По суті – у неконкурентний спосіб", – констатувала Рахункова палата, розмежувавши юридичну форму процедури та її фактичний результат.

Загалом за закупівлями у 2025 році, які Рахункова палата віднесла до проведених у неконкурентний спосіб, було укладено договорів на 639,37 млрд грн. Це 70,55% вартості всіх договорів. Навіть цей показник не є остаточним, оскільки він не враховує окремі великі неконкурентні закупівлі газу та договори за результатами оборонних закупівель, повної інформації про які держава не надала.

Такий "вкрай низький рівень конкуренції", за висновком аудиторів, свідчить про "неефективність функціонування у 2025 році системи публічних закупівель як механізму витрачання публічних коштів".

2/3 задоволених скарг – не провал, а успіх

Разом з тим, навіть за умов, коли переважна більшість "конкурсів" проходить з одним учасником, оскарження все одно мають місце.

Втім, сам факт подання скарги до Антимонопольного комітету ще не свідчить про порушення законодавства. Він лише означає, що учасник вважає поведінку замовника такою, що порушує його права або законні інтереси. Але задоволення скарги вже свідчить, що претензії були обґрунтованими.

У 2025 році АМКУ задовольнив 68% усіх розглянутих скарг. І за офіційною позицією Мінекономіки, викладеною у щорічному звіті, такий показник є підтвердженням ефективності механізму оскарження для захисту прав учасників закупівель.

Водночас цей самий показник свідчить, що у більшості випадків, які стали предметом розгляду АМКУ, було встановлено порушення. Тому Рахункова палата звернула увагу на те, що у щорічному звіті не було проаналізовано ані змісту порушень, які стали підставою для задоволення скарг, ані їх повторюваності, причин та тенденцій.

Такий підхід дав змогу розглядати усунення порушень як позитивний результат роботи, однак залишив без відповіді питання, чому такі порушення виникають у значній кількості.

Індикатори реформи її авторам нецікаві

Ще один аспект, який зафіксувала Рахункова палата, стосується оцінки реформи публічних закупівель.

Зокрема, на момент проведення аналізу не було затверджено операційного плану реалізації Стратегії реформування системи публічних закупівель на 2024–2026 роки. Плани роботи міністерства не пов'язувалися зі стратегічними цілями у сфері закупівель, а план діяльності на середньостроковий період був відсутній. За оцінкою Рахункової палати, це створює ризик перетворення державної політики на набір рішень "сьогодні на сьогодні".

Приміром, із 34 заходів, запланованих Мінекономіки для реалізації Стратегії реформування, 11 не були виконані або були пролонговані. ДП "Прозорро" не виконало 6 із 10 завдань щодо удосконалення електронної системи закупівель.

Окремо Рахункова палата констатувала відсутність оцінки актуальності винятків із законодавства про публічні закупівлі, запроваджених в умовах воєнного стану. Така оцінка передбачалася планом виконання рекомендацій Європейської комісії, однак у межах підготовки щорічного звіту не проводилася.

У результаті Мінекономіки підсумувало 2025 рік як період "стійкості та системного розвитку сфери публічних закупівель", на що аудитори зауважили, що таке позитивне твердження "достатнього фактичного підтвердження не має", оскільки не було розкрито ключових проблем функціонування системи.

Тому Рахункова палата рекомендувала перейти від обліку закупівель, відображених в ЕСЗ, до повної інформаційної бази про всі закупівлі за публічні кошти, унормувавши механізм збору, узагальнення та відображення таких даних. Також було висловлено позицію щодо необхідності оцінити актуальність винятків, запроваджених на час воєнного стану, мінімізувати підстави для укладення договорів без відкритих торгів або електронного каталогу та затвердити операційний план реалізації Стратегії реформування на 2026 рік.

При цьому Рахункова палата використовувала методологію, якою Європейська комісія оцінює держави-члени. Її ключовий індикатор, "Один учасник торгів", вважається незадовільним, якщо перевищує 20%, і прийнятним — нижче 10%. У 2025 році до "червоної зони" потрапила 21 держава з 27, у діапазоні від 22% до 56%.

В Україні вартість договорів за результатами закупівель з одним учасником становила 381,87 млрд грн, або 70,58% вартості договорів за відкритими торгами з особливостями, — на 14,58 відсоткового пункту гірше за найгірший показник ЄС. Це і є ціна підміни форми змістом, а процедура формально називається конкурентною, оприлюднюється, оскаржується та обліковується як конкурентна, але змагання в ній немає. Доки предмет обліку окреслюється межами електронної системи, а не межами публічних коштів, статистика вимірюватиме не ринок, а лише його відображення.