Парадоксы государственных закупок: как форма подменила содержание
В Украине система публичных закупок превратилась в формальную оболочку: государство не видит полного объема расходов, а подавляющее большинство процедур, которые называют конкурентными, таковыми по сути не являются. При этом официальная статистика скорее маскирует существующие проблемы, чем дает основу для их устранения, что является прямым вызовом евроинтеграции.
Неопределенность следует контролировать дважды
Такие выводы можно сделать из отчета Счетной палаты о результатах анализа годового отчета, содержащего анализ функционирования системы публичных закупок и обобщенную информацию о результатах осуществления контроля в сфере закупок (решение от 23.06.2026 № 19-3 касается отчета Министерства экономики по итогам 2025 года).
Прежде чем приступить к анализу, стоит напомнить, как устроена система. Формирование и реализацию государственной политики в сфере публичных закупок обеспечивает Министерство экономики, окружающей среды и сельского хозяйства Украины. В частности, оно анализирует функционирование системы и ежегодно до 1 апреля представляет Верховной Раде, Кабинету министров и Счетной палате отчет с количественными и стоимостными показателями закупок, данными об уровне конкуренции, количестве жалоб и обобщенными результатами контроля.
Далее начинается второй уровень проверки. Статья 7 закона "О Счетной палате" обязывает её анализировать ежегодный отчёт о закупках и оценивать, насколько полно, достоверно и аналитически корректно уполномоченный орган описал функционирование системы.
Итак, один государственный орган формирует официальную картину закупок, а другой — проверяет, на каких данных она построена и соответствуют ли им сделанные выводы.
Примечательно, что такая двухуровневая система отчетности опирается на неопределенный предмет: закон не раскрывает содержания понятия "система публичных закупок", функционирование которой подлежит анализу. Минэкономики восполнило этот пробел в своих Методических рекомендациях, определив систему как совокупность правоотношений, связанных с приобретением заказчиками товаров, работ или услуг в порядке, установленном законом.
Отчет о закупках возможен без закупок
В отчете за 2025 год Минэкономики сузило предмет исследования до закупок, информация о которых содержалась только в электронной системе закупок (ЭСЗ). Вне анализа остались часть оборонных закупок и закупки стоимостью до 50 тыс. грн, проведенные без использования ЭСЗ. В связи с этим Счетная палата подчеркнула, что приобретение товаров, работ и услуг до этого порога также является составной частью правоотношений в системе публичных закупок и влияет на ее общие показатели. Полной информации о закупках, которые не подлежали обнародованию в системе, у уполномоченного органа не было.
Еще более явное расхождение возникло в отношении оборонного сегмента. Минэкономики признало, что отчет не содержит сведений о 65,5 тыс. закупок, осуществленных заказчиками в сфере обороны с использованием ЭСЗ, без указания их суммы. В то же время, согласно приведенным Счетной палатой данным из открытых источников, в 2025 году такие заказчики обнародовали около 270 тыс. закупок. Из них 236 тыс. закупок на общую сумму почти 280 млрд грн имели статус "завершенные".
Помимо обороны, Счетная палата также обратила внимание на газ. При формировании обобщенных показателей министерство не учло стоимость закупок газа на сумму 192,03 млрд грн. Информация об этих неконкурентных закупках была обнародована в ЕСЗ, поэтому должна была входить в расчеты. Вместе с данными об оборонных закупках это существенно изменило оценку масштаба системы: вместо указанных Минэкономики 10,15% номинального ВВП Палата определила долю публичных закупок на уровне не менее 15,43%.
Поскольку от состава выборки зависит оценка масштаба государственных закупок, то определение отраслей, в которых сосредоточен наибольший объем государственных средств, также оказалось искажённым. По данным Минэкономики, наибольший объем государственных средств в 2025 году был потрачен на строительство. После проверки Счетной палаты "таблица лидеров" выглядела иначе: оборона, энергетика, строительство.
Это продемонстрировало неполноту базы расчета. Опираясь на это, Счетная палата сформулировала категорический вывод: "Ежегодный отчёт (Минэкономики) без данных об общем количестве и сумме всех государственных закупок за счёт государственных (общественных) средств фактически теряет аналитическую ценность".
Если и конкуренция, то с одним участником
В то же время даже имеющиеся, хотя и неполные, данные свидетельствуют об искажении целей, ради которых существует институт публичных закупок. В этой системе основополагающий характер носит добросовестная конкуренция – первый принцип, закреплённый в ч. 1 ст. 5 Закона "О публичных закупках". Впрочем, по данным ежегодного отчета, 3,10 млн закупок из более чем 3,51 млн (88,35%) с общей ожидаемой стоимостью свыше 257,76 млрд грн (27,70%) были проведены без ЕСЗ (Prozorro), то есть вне конкуренции.
Применение открытых торгов без особых условий в качестве основной конкурентной процедуры (в понимании закона) фактически свелось к 14 случаям. Это 0,0004% от общего количества закупок, отраженных в ЕСЗ.
Основным формально конкурентным способом стали открытые торги с особыми условиями. В 2025 году было проведено 179,26 тыс. таких закупок с ожидаемой стоимостью 555,36 млрд грн. Однако в 146,6 тыс. случаев, или в 81,78%, было подано лишь одно тендерное предложение.
Ожидаемая стоимость этих закупок составила 437,39 млрд грн, или 78,76% стоимости всех открытых торгов с особенностями. "По сути — неконкурентным способом", — констатировала Счетная палата, разграничив юридическую форму процедуры и ее фактический результат.
В целом по закупкам в 2025 году, которые Счетная палата отнесла к проведенным неконкурентным образом, было заключено договоров на 639,37 млрд грн. Это 70,55% стоимости всех договоров. Даже этот показатель не является окончательным, поскольку он не учитывает отдельные крупные неконкурентные закупки газа и договоры по результатам оборонных закупок, полную информацию о которых государство не предоставило.
Такой "крайне низкий уровень конкуренции", по заключению аудиторов, свидетельствует о "неэффективности функционирования в 2025 году системы публичных закупок как механизма расходования публичных средств".
2/3 удовлетворенных жалоб — не провал, а успех
Вместе с тем, даже в условиях, когда подавляющее большинство "конкурсов" проходит с одним участником, обжалования все равно имеют место.
Впрочем, сам факт подачи жалобы в Антимонопольный комитет ещё не свидетельствует о нарушении законодательства. Он лишь означает, что участник считает поведение заказчика нарушающим его права или законные интересы. Но удовлетворение жалобы уже свидетельствует о том, что претензии были обоснованными.
В 2025 году АМКУ удовлетворил 68% всех рассмотренных жалоб. И согласно официальной позиции Минэкономики, изложенной в ежегодном отчете, такой показатель является подтверждением эффективности механизма обжалования для защиты прав участников закупок.
В то же время этот же показатель свидетельствует о том, что в большинстве случаев, ставших предметом рассмотрения АМКУ, были установлены нарушения. Поэтому Счетная палата обратила внимание на то, что в ежегодном отчете не было проанализировано ни содержания нарушений, послуживших основанием для удовлетворения жалоб, ни их повторяемости, причин и тенденций.
Такой подход позволил рассматривать устранение нарушений как положительный результат работы, однако оставил без ответа вопрос, почему такие нарушения возникают в значительном количестве.
Показатели реформы её авторам неинтересны
Еще один аспект, зафиксированный Счетной палатой, касается оценки реформы публичных закупок.
В частности, на момент проведения анализа не был утвержден операционный план реализации Стратегии реформирования системы публичных закупок на 2024–2026 годы. Планы работы министерства не увязывались со стратегическими целями в сфере закупок, а план деятельности на среднесрочный период отсутствовал. По оценке Счетной палаты, это создает риск превращения государственной политики в набор решений "на сегодняшний день".
Например, из 34 мероприятий, запланированных Минэкономики для реализации Стратегии реформирования, 11 не были выполнены или были продлены. ГП "Прозорро" не выполнило 6 из 10 задач по совершенствованию электронной системы закупок.
Отдельно Счетная палата констатировала отсутствие оценки актуальности исключений из законодательства о публичных закупках, введенных в условиях военного положения. Такая оценка предусматривалась планом выполнения рекомендаций Европейской комиссии, однако в рамках подготовки ежегодного отчета не проводилась.
В результате Минэкономики подвело итоги 2025 года как периода "стабильности и системного развития сферы публичных закупок", на что аудиторы отметили, что такое положительное утверждение "не имеет достаточного фактического подтверждения", поскольку не были раскрыты ключевые проблемы функционирования системы.
Поэтому Счетная палата рекомендовала перейти от учета закупок, отраженных в ЕСЗ, к полной информационной базе обо всех закупках за счет государственных средств, урегулировав механизм сбора, обобщения и отражения таких данных. Также была высказана позиция о необходимости оценить актуальность исключений, введенных на время военного положения, минимизировать основания для заключения договоров без открытых торгов или электронного каталога и утвердить операционный план реализации Стратегии реформирования на 2026 год.
При этом Счетная палата использовала методологию, по которой Европейская комиссия оценивает государства-члены. Ее ключевой показатель, "Один участник торгов", считается неудовлетворительным, если превышает 20%, и приемлемым — ниже 10%. В 2025 году в "красную зону" попало 21 государство из 27, в диапазоне от 22% до 56%.
В Украине стоимость договоров по результатам закупок с одним участником составила 381,87 млрд грн, или 70,58% стоимости договоров по открытым торгам с особыми условиями, — на 14,58 процентных пункта хуже самого худшего показателя ЕС. Это и есть цена замены формы содержанием, а процедура формально называется конкурентной, обнародуется, обжалуется и учитывается как конкурентная, но соревнования в ней нет. Пока предмет учета определяется границами электронной системы, а не границами публичных средств, статистика будет измерять не рынок, а лишь его отражение.