Мільярдні штрафи АМКУ не стають бюджетними надходженнями. Хто має відповідати

Звітність Антимонопольного комітету демонструє активну роботу: справи розглядаються, порушення фіксуються, штрафи накладаються. Однак Рахункова палата виявила глибокий розрив між ухваленням рішень та їх виконанням. Причини цього розриву змушують переглянути межі відповідальності регулятора.

Зростання показників

10 серпня 2026 року Рахункова палата України Рішенням № 22-2 затвердила Звіт про результати аналізу Звіту Антимонопольного комітету України за 2025 рік у частині, що впливає на виконання державного бюджету. Метою аналізу було, зокрема, оцінити відображення у звіті АМКУ результатів його діяльності, їхнього фінансового забезпечення та впливу на державний бюджет.

Кількісні показники діяльності АМКУ свідчили про зростання обсягу контрольної та правозастосовної діяльності. Так, у 2025 році до Комітету надійшло 1816 заяв від суб'єктів господарювання – на 16,5% більше, ніж у 2024 році. Кількість розглянутих заяв зросла на 17,4% і становила 1747. Органи Комітету розпочали 1261 справу про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, що на 16,3% більше за показник попереднього року, та розглянули 1394 справи – на 21,6% більше.

За результатами розгляду справ було визнано або припинено 3120 порушень законодавства про захист економічної конкуренції. З них 2964 порушення припинено або визнано шляхом ухвалення рішень, ще 156 – внаслідок виконання рекомендацій АМКУ. Найбільшу частку становили антиконкурентні узгоджені дії – 2156 порушень.

Протягом 2025 року АМКУ ухвалив 1238 рішень про накладення штрафів — на 29,2% більше, ніж у 2024 році. Загальна сума штрафів становила 5,86 млрд грн і порівняно з попереднім роком зросла на 4,84 млрд грн, або на 473,9%. Щоправда, із цієї суми 4,81 млрд грн, або 82%, припадало лише на одне рішення щодо двох підприємств за антиконкурентні узгоджені дії на ринку лікарських засобів (це рішення оскаржується в суді). Натомість на решту 1237 рішень припадало трохи більш як 1 млрд грн. Прикметно, що найменший штраф, наведений у звіті АМКУ, становив 1 тис. грн.

Водночас ці показники характеризують переважно кількість виконаних процедур і не супроводжуються оцінкою їхнього впливу на виконання державного бюджету.

Між накладенням і стягненням

З 1238 рішень про накладення штрафів, ухвалених АМКУ у 2025 році, суб'єкти господарювання виконали на кінець року лише 425, або 34,3%. Сплачена за цими рішеннями сума становила 96,8 млн грн — 1,7% загального обсягу штрафів, накладених протягом року.

Тут варто зробити застереження, що станом на кінець року строк виконання 251 рішення на суму 515,3 млн грн ще не настав. Це становило 20,3% загальної кількості рішень та 8,8% суми накладених штрафів. Невиконаними залишалися 562 рішення на 145,2 млн грн. З них 296 рішень на 117,4 млн грн перебували на стадії примусового виконання, а 266 рішень на 27,8 млн грн не були виконані через судове оскарження, розстрочення сплати, перегляд рішень, припинення діяльності суб'єктів господарювання та інші причини.

Окремо Рахункова палата звернула увагу на те, що в судах оскаржувалися рішення про накладення штрафів на 5,1 млрд грн, або 87,1% загальної суми 2025 року. При цьому кількість таких рішень у звіті АМКУ зазначена не була. Рахункова палата виявила також неузгодженість між даними про 266 невиконаних рішень на 27,8 млн грн, серед причин невиконання яких названо судове оскарження, та інформацією про оскарження штрафів на 5,1 млрд грн.

Водночас загальна сума надходжень до бюджету у 2025 році за штрафами, накладеними як у звітному, так і в попередніх роках, становила 538 млн грн. І порівняно з 2024 роком цей показник збільшився на 296,9 млн грн, або на 123,1%.

Для оцінки тривалішої динаміки Рахункова палата використала дані річних звітів АМКУ за 2021–2025 роки. За цей період Комітет наклав штрафи на 17,26 млрд грн, із яких до бюджету надійшло 1,97 млрд грн, або 11,4%. Середній рівень сплати штрафів у тому самому році, у якому їх було накладено, становив 2,56%. За окремими роками цей показник дорівнював 0,3% у 2021 році, 2% у 2022 році, 3% у 2023 році, 5,8% у 2024 році та 1,7% у 2025 році. Сам звіт АМКУ не містив даних про динаміку сплати штрафів за роками та аналізу відповідних тенденцій.

Накопичення боргу

За даними АМКУ, станом на 31 грудня 2025 року заборгованість за штрафами та пенею становила 19,76 млрд грн. За рік вона зросла на 30,5%. Рахункова палата зазначила, що у звіті АМКУ не було враховано та відображено 644,7 млн грн заборгованості за штрафами та пенею за рішеннями міжобласних територіальних відділень Комітету.

Із загальної суми заборгованості 9,56 млрд грн (майже половина) припадало на штрафи, які оскаржувалися в судах. Ще 1,71 млрд грн стягувалося в судовому порядку. В органах державної виконавчої служби перебували рішення про стягнення 8,48 млрд грн, або 43% загальної суми.

У 2025 році в судах було оскаржено 260 рішень АМКУ — на 36,8% більше, ніж у 2024 році. При цьому загальна сума коштів, яку Комітет стягував у судовому порядку, у звіті АМКУ також не була зазначена. Водночас передбачений бюджетною програмою показник частки судових справ про стягнення штрафів та пені, у яких рішення ухвалено на користь АМКУ, становив 99,6%.

Показовим є наведений у звіті Рахункова палати приклад штрафів на загальну суму 6,4 млрд грн, які АМКУ наклав у 2019 році на п'ять компаній тютюнового ринку. У 2021 році суди скасували ці штрафи, після чого сплачені до державного бюджету кошти були повернуті суб'єктам господарювання. За інформацією Міністерства фінансів із посиланням на звітні дані Державної казначейської служби, надходження за кодом доходів бюджету 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції" у 2021 році мали від'ємне значення — мінус 1,16 млрд грн. Проте ця інформація про скасування судами рішень АМКУ щодо штрафів у мільярдних розмірах у щорічних звітах Комітету також не відображалася.

Гроші — не головне

АМКУ є органом, який контролює справляння надходжень за згаданим кодом доходів. Згідно з п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 № 106 Комітет має контролювати правильність і своєчасність надходжень та вести облік платежів у розрізі платників. І, за висновками Рахункової палати, виконання цих функцій у звіті АМКУ відображено фрагментарно.

У квітні 2026 року Рахункова палата витребувала інформацію про нараховані та сплачені штрафи починаючи з 2011 року (коли набрала чинності Постанова), але АМКУ надав дані лише за 2023–2025 роки та повідомив, що решти інформації у вигляді сформованого масиву даних не має. Відтак Рахункова палата констатувала відсутність консолідованих відомостей про рішення щодо штрафів, їх моніторинг і стан виконання в розрізі років, що ускладнює контроль за надходженням коштів до державного бюджету.

Однак АМКУ не погодився з оцінюванням своєї діяльності переважно через вплив на бюджет і надходження від штрафів. Комітет послався на підходи Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Міжнародної конкурентної мережі (ICN) та практику Європейської комісії, які враховують результати правозастосування, якість рішень, розвиток конкурентного середовища та дослідження ринків. На переконання АМКУ, бюджетні надходження не є основним критерієм ефективності органів із захисту економічної конкуренції.

Комітет також зазначив, що урядова постанова не надає йому спеціальних повноважень із примусового виконання рішень або забезпечення фактичного надходження коштів. До своїх повноважень АМКУ відніс накладення штрафів, контроль за добровільним виконанням рішень, направлення наказів до державної виконавчої служби та звернення до суду з позовами про стягнення пені.

Зрештою Комітет запропонував відображати в окремому розділі звіту дані про накладення і сплату штрафів, заборгованість, результати судового оскарження та скасовані штрафи, а єдину систему обліку рішень і моніторингу їх виконання створити до кінця 2029 року.

Рахункова палата скоротила цей строк на два роки, а також рекомендувала до кінця поточного року запровадити окремий розділ про вплив діяльності АМКУ на бюджет. Окремо Кабінету Міністрів України було рекомендовано доручити Міністерству юстиції проаналізувати причини тривалого невиконання рішень державною виконавчою службою та вдосконалити механізми стягнення.

Вимірюваний результат

З позицією АМКУ можна погодитися: штраф не є податком, а надходження до бюджету дійсно не можуть бути єдиним показником ефективності діяльності. Адже рішення Комітету може припинити порушення, змінити поведінку учасників ринку або запобігти неефективному використанню публічних коштів. Такі наслідки враховані й у підході, запропонованому Рахунковою палатою.

Водночас звіт АМКУ, як установила Рахункова палати, описує діяльність Комітету переважно через кількість заяв, справ, рішень і рекомендацій. Вимірюваних даних про зміни у конкурентному середовищі та економічні наслідки рішень у ньому немає.

Наприклад, очікувана вартість публічних закупівель, у яких замовників зобов'язали усунути порушення, становила 55,7 млрд грн. Водночас звіт АМКУ не містив загальної очікуваної вартості закупівель, скасованих на вимогу Комітету, інформації про виконання прийнятих рішень та їхні наслідки для використання публічних коштів.

Не підтвердила Рахункова палата і заявлений АМКУ економічний ефект у розмірі 3,1 млрд грн. За її висновком, застосований у 2025 році підхід не забезпечив визначення цього ефекту на основі показників, які комплексно характеризують результати діяльності Комітету. Внесені АМКУ зміни до методики також не були пов'язані з фактичними надходженнями до бюджету або використанням бюджетних коштів на діяльність Комітету. У 2024 році заявлений ефект становив 8,8 млрд грн, а у 2025-му — 3,1 млрд грн, однак аналізу такого зменшення у звіті АМКУ немає.

Безсумнівно, рішення про накладення штрафу не може бути кінцевим результатом. Це лише початок ланцюга виконання. І без системного моніторингу його судового оскарження, примусового стягнення та фактичних наслідків для ринку й бюджету зростання кількості рішень залишається ефективністю лише на папері.

Зрозуміло, що функції АМКУ, суду і державного виконавця є різними. Але розподіл повноважень між кількома органами призводить до розмивання відповідальності за остаточний результат. Коли кожна установа звітує лише про свою частину роботи, рішення можуть роками не виконуватися, заборгованість – зростати. Суспільний та економічний ефект за такої системи зводиться нанівець.

Тож, орган, що контролює справляння надходжень бюджету, має забезпечувати своєчасний моніторинг надходження коштів до державного бюджету і в межах повноважень вживати заходів для досягнення фактичного результату.