Миллиардные штрафы АМКУ не поступают в бюджет. Кто должен отвечать
Отчетность Антимонопольного комитета свидетельствует об активной работе: дела рассматриваются, нарушения фиксируются, штрафы налагаются. Однако Счетная палата выявила глубокий разрыв между принятием решений и их исполнением. Причины этого разрыва заставляют пересмотреть границы ответственности регулятора.
Рост показателей
10 августа 2026 года Счетная палата Украины Решением № 22-2 утвердила Отчет о результатах анализа Отчета Антимонопольного комитета Украины за 2025 год в части, затрагивающей исполнение государственного бюджета. Целью анализа было, в частности, оценить отражение в отчете АМКУ результатов его деятельности, их финансового обеспечения и влияния на государственный бюджет.
Количественные показатели деятельности АМКУ свидетельствовали о росте объема контрольной и правоприменительной деятельности. Так, в 2025 году в Комитет поступило 1816 заявлений от субъектов хозяйствования – на 16,5 % больше, чем в 2024 году. Количество рассмотренных заявлений выросло на 17,4% и составило 1747. Органы Комитета возбудили 1261 дело о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции, что на 16,3% больше, чем в предыдущем году, и рассмотрели 1394 дела – на 21,6 % больше.
По результатам рассмотрения дел было признано или пресечено 3120 нарушений законодательства о защите экономической конкуренции. Из них 2964 нарушения были пресечены или признаны путем принятия решений, ещё 156 – в результате выполнения рекомендаций АМКУ. Наибольшую долю составили антиконкурентные согласованные действия – 2156 нарушений.
В течение 2025 года АМКУ принял 1238 решений о наложении штрафов — на 29,2% больше, чем в 2024 году. Общая сумма штрафов составила 5,86 млрд грн и по сравнению с предыдущим годом выросла на 4,84 млрд грн, или на 473,9%. Правда, из этой суммы 4,81 млрд грн, или 82%, приходилось лишь на одно решение в отношении двух предприятий за антиконкурентные согласованные действия на рынке лекарственных средств (это решение оспаривается в суде). В то же время на остальные 1237 решений приходилось чуть более 1 млрд грн. Примечательно, что наименьший штраф, приведенный в отчете АМКУ, составил 1 тыс. грн.
В то же время эти показатели характеризуют преимущественно количество выполненных процедур и не сопровождаются оценкой их влияния на исполнение государственного бюджета.
Между наложением и взысканием
Из 1238 решений о наложении штрафов, принятых АМКУ в 2025 году, субъекты хозяйствования выполнили к концу года лишь 425, или 34,3%. Уплаченная по этим решениям сумма составила 96,8 млн грн — 1,7% от общего объема штрафов, наложенных в течение года.
Здесь следует сделать оговорку, что по состоянию на конец года срок исполнения 251 решения на сумму 515,3 млн грн еще не наступил. Это составляло 20,3% от общего количества решений и 8,8% от суммы наложенных штрафов. Неисполненными оставались 562 решения на 145,2 млн грн. Из них 296 решений на сумму 117,4 млн грн находились на стадии принудительного исполнения, а 266 решений на сумму 27,8 млн грн не были исполнены из-за судебного обжалования, рассрочки уплаты, пересмотра решений, прекращения деятельности субъектов хозяйствования и других причин.
Отдельно Счетная палата обратила внимание на то, что в судах обжаловались решения о наложении штрафов на сумму 5,1 млрд грн, или 87,1% от общей суммы за 2025 год. При этом количество таких решений в отчете АМКУ не указано. Счетная палата выявила также несоответствие между данными о 266 неисполненных решениях на сумму 27,8 млн грн, среди причин неисполнения которых названо судебное обжалование, и информацией об обжаловании штрафов на сумму 5,1 млрд грн.
В то же время общая сумма поступлений в бюджет в 2025 году по штрафам, наложенным как в отчетном, так и в предыдущих годах, составила 538 млн грн. И по сравнению с 2024 годом этот показатель увеличился на 296,9 млн грн, или на 123,1%.
Для оценки более долгосрочной динамики Счетная палата использовала данные годовых отчетов АМКУ за 2021–2025 годы. За этот период Комитет наложил штрафы на сумму 17,26 млрд грн, из которых в бюджет поступило 1,97 млрд грн, или 11,4%. Средний уровень уплаты штрафов в том же году, в котором они были наложены, составил 2,56%. По отдельным годам этот показатель равнялся 0,3% в 2021 году, 2% в 2022 году, 3% в 2023 году, 5,8% в 2024 году и 1,7% в 2025 году. Сам отчет АМКУ не содержал данных о динамике уплаты штрафов по годам и анализа соответствующих тенденций.
Накопление задолженности
По данным АМКУ, по состоянию на 31 декабря 2025 года задолженность по штрафам и пени составляла 19,76 млрд грн. За год она выросла на 30,5%. Счетная палата отметила, что в отчете АМКУ не были учтены и отражены 644,7 млн грн задолженности по штрафам и пени по решениям межобластных территориальных отделений Комитета.
Из общей суммы задолженности 9,56 млрд грн (почти половина) приходилось на штрафы, которые обжаловались в судах. Еще 1,71 млрд грн взыскивалось в судебном порядке. В органах государственной исполнительной службы находились решения о взыскании 8,48 млрд грн, или 43% от общей суммы.
В 2025 году в судах было обжаловано 260 решений АМКУ — на 36,8% больше, чем в 2024 году. При этом общая сумма средств, взысканных Комитетом в судебном порядке, в отчете АМКУ также не была указана. В то же время предусмотренный бюджетной программой показатель доли судебных дел о взыскании штрафов и пени, по которым решения приняты в пользу АМКУ, составил 99,6%.
Показателен приведенный в отчете Счетной палаты пример штрафов на общую сумму 6,4 млрд грн, которые АМКУ наложил в 2019 году на пять компаний табачного рынка. В 2021 году суды отменили эти штрафы, после чего уплаченные в государственный бюджет средства были возвращены субъектам хозяйствования. По информации Министерства финансов со ссылкой на отчетные данные Государственной казначейской службы, поступления по коду доходов бюджета 21081100 "Административные штрафы и другие санкции" в 2021 году имели отрицательное значение — минус 1,16 млрд грн. Однако эта информация об отмене судами решений АМКУ о штрафах в миллиардных размерах в ежегодных отчетах Комитета также не отражалась.
Деньги — не главное
АМКУ является органом, контролирующим взимание поступлений по указанному коду доходов. Согласно п. 2 Постановления Кабинета Министров Украины от 16.02.2011 № 106 Комитет должен контролировать правильность и своевременность поступлений и вести учет платежей в разрезе плательщиков. И, согласно выводам Счетной палаты, выполнение этих функций в отчете АМКУ отражено фрагментарно.
В апреле 2026 года Счетная палата запросила информацию о начисленных и уплаченных штрафах, начиная с 2011 года (когда вступило в силу Постановление), но АМКУ предоставил данные только за 2023–2025 годы и сообщил, что остальной информации в виде сформированного массива данных у него нет. В связи с этим Счетная палата констатировала отсутствие консолидированных сведений о решениях по штрафам, их мониторинге и ходе исполнения в разрезе лет, что затрудняет контроль за поступлением средств в государственный бюджет.
Однако АМКУ не согласился с оценкой своей деятельности преимущественно через влияние на бюджет и поступления от штрафов. Комитет сослался на подходы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международной конкурентной сети (ICN) и практику Европейской комиссии, которые учитывают результаты правоприменения, качество решений, развитие конкурентной среды и исследования рынков. По мнению АМКУ, бюджетные поступления не являются основным критерием эффективности органов по защите экономической конкуренции.
Комитет также отметил, что правительственное постановление не предоставляет ему специальных полномочий по принудительному исполнению решений или обеспечению фактического поступления средств. К своим полномочиям АМКУ отнес наложение штрафов, контроль за добровольным исполнением решений, направление приказов в государственную исполнительную службу и обращение в суд с исками о взыскании пени.
В итоге Комитет предложил отражать в отдельном разделе отчета данные о наложении и уплате штрафов, задолженности, результатах судебного обжалования и отмененных штрафах, а единую систему учета решений и мониторинга их исполнения создать до конца 2029 года.
Счетная палата сократила этот срок на два года, а также рекомендовала до конца текущего года ввести отдельный раздел о влиянии деятельности АМКУ на бюджет. Отдельно Кабинету Министров Украины было рекомендовано поручить Министерству юстиции проанализировать причины длительного неисполнения решений государственной исполнительной службой и усовершенствовать механизмы взыскания.
Измеримый результат
С позицией АМКУ можно согласиться: штраф не является налогом, а поступления в бюджет действительно не могут быть единственным показателем эффективности деятельности. Ведь решение Комитета может пресечь нарушение, изменить поведение участников рынка или предотвратить неэффективное использование публичных средств. Такие последствия учтены и в подходе, предложенном Счетной палатой.
В то же время отчет АМКУ, как установила Счетная палата, описывает деятельность Комитета преимущественно через количество заявлений, дел, решений и рекомендаций. Измеримых данных об изменениях в конкурентной среде и экономических последствиях решений в нём нет.
Например, ожидаемая стоимость государственных закупок, в которых заказчиков обязали устранить нарушения, составляла 55,7 млрд грн. В то же время отчет АМКУ не содержал общей ожидаемой стоимости закупок, отмененных по требованию Комитета, информации о выполнении принятых решений и их последствиях для использования государственных средств.
Счетная палата также не подтвердила заявленный АМКУ экономический эффект в размере 3,1 млрд грн. По её заключению, примененный в 2025 году подход не обеспечил определение этого эффекта на основе показателей, комплексно характеризующих результаты деятельности Комитета. Внесенные АМКУ изменения в методику также не были связаны с фактическими поступлениями в бюджет или использованием бюджетных средств на деятельность Комитета. В 2024 году заявленный эффект составил 8,8 млрд грн, а в 2025-м — 3,1 млрд грн, однако анализа такого уменьшения в отчете АМКУ нет.
Несомненно, решение о наложении штрафа не может быть конечным результатом. Это лишь начало цепочки исполнения. И без системного мониторинга его судебного обжалования, принудительного взыскания и фактических последствий для рынка и бюджета рост количества решений остается эффективным лишь на бумаге.
Понятно, что функции АМКУ, суда и государственного исполнителя различаются. Но распределение полномочий между несколькими органами приводит к размыванию ответственности за конечный результат. Когда каждое учреждение отчитывается только о своей части работы, решения могут годами не выполняться, а задолженность – расти. Общественный и экономический эффект при такой системе сводится на нет.
Поэтому орган, контролирующий сбор бюджетных поступлений, должен обеспечивать своевременный мониторинг поступления средств в государственный бюджет и в пределах своих полномочий принимать меры для достижения фактического результата.