Якою буде "Укрзалізниця", якщо все піде за планом
Яка логіка процесу перетворень, через які проходить залізничний монополіст України, та яким є очікуваний результат реформування?
Де взяти гроші на якісні залізничні послуги? Чому слід допустити приватні локомотиви на українські колії? Якими повинні бути залізничні регулятори? Як вирішити майбутні проблеми залізниці?
Про це в статті, яку підготував для ЕП Центр економічної стратегії.
Навіщо реформувати залізницю
Зрозуміти логіку процесу реформування допоможуть чотири основні принципи роботи економіки.
Конкуренція ефективніша за монополію. У монополіста нема стимулів до підвищення ефективності роботи, зниження цін і витрат, покращення якості.
Не всі монополії однаково шкідливі. Існують сфери, де монополія є природною. Це означає, що, крім монополіста, іншим компаніям невигідно входити на ринок через наявність ефекту масштабу. Наприклад, жоден бізнесмен не захоче будувати другу залізничну колію чи лінію електропередач паралельно наявній.
Вертикальна інтеграція дає економію, але іноді спричиняє конфлікт інтересів. Вертикально-інтегровані компанії — це ті, які поєднують кілька сегментів бізнесу з одного виробничого ланцюжка.
"Укрзалізниця" є саме такою: будує та обслуговує колії та станції, потім возить цими коліями вантажі та пасажирів власними вагонами і локомотивами. Доведено, що така організація бізнесу може оптимізувати витрати.
Коли коліями "Укрзалізниці" почнуть їздити приватні поїзди, у неї виникне спокуса надавати преференції собі й обмежувати можливості конкурентів.
Коли ринок не зможе, держава допоможе. Приватні підприємці працюють лише тоді, коли вони здатні отримати прибуток. Проте окремі послуги, наприклад, доставка пенсій або кореспонденції, потрібні суспільству всюди, а не лише у великих містах, де вони можуть бути прибутковими для приватних гравців.
Держава може зобов'язати свої підприємства надавати ці послуги (неефективне рішення) або замовляти на платній основі за результатами відкритих аукціонів (правильне рішення). Платники податків зазнають витрат в будь-якому разі.
У першому випадку державні компанії отримують менший прибуток і сплачують менші дивіденди державі. У другому — ростуть прямі видатки бюджету.
Перший варіант поганий тим, що часто такі витрати фінансуються навіть не шляхом зменшення прибутку, а через урізання інвестицій. Зменшення інвестицій означає недоотримання потенційних доходів та зниження якості послуг у наступні роки.
Зношеність активів "Укрзалізниці" за деякими напрямками вже критична і за відсутності інвестицій може призвести до інфраструктурного колапсу.
Також приватні підприємці можуть бути не спроможні або не зацікавлені фінансувати інфраструктуру в обсязі, що максимізує економічне зростання і суспільний добробут.
Реформа: що означають принципи для "Укрзалізниці"
АТ "Укрзалізниця" — вертикально-інтегрований державний монополіст, до якого входить сегмент природної монополії (колії, інша інфраструктура) та потенційно конкурентний ринок (вантажні та деякі пасажирські перевезення). Компанія виконує функції держави: собі у збиток перевозить пасажирів приміськими поїздами.
Що означає для компанії реалізація згаданих вище чотирьох принципів?
1. Розділення АТ "Укрзалізниця" на інфраструктурну, вантажну та пасажирську компанії з відкриттям ринку перевезень для приватних гравців.
2. Діяльність оператора інфраструктури, що спрямована не на максимізацію прибутку, а на забезпечення розвитку економіки згідно з державною стратегією.
3. Створення регуляторів ринку — тарифного і безпекового, які б не дозволяли оператору інфраструктури зловживати монопольним становищем, а перевізникам економити, нехтуючи безпекою.
4. Запровадження механізму визначення та фінансування соціальних зобов'язань держави (public service obligations), коли уряд чи місцеві органи влади компенсують державному пасажирському перевізнику, а в перспективі і приватним перевізникам, витрати на перевезення українців за збитковими маршрутами.[BANNER1]
Стратегія: куди рухаємося
Залізниця має регіональну структуру — шість філій. Паралельно створюються функціональні компанії, які повинні стати частинами залізничного холдингу.
Уже зареєстрована філія "Пасажирська компанія", також будуть створені вантажний перевізник та оператор інфраструктури. Наглядова рада "Укрзалізниці" може створити окремі вокзальну, енергетичну чи інші компанії. Холдинг повинен частково зберегти вертикальну інтеграцію компанії, яка є ефективною.
У рамках холдингу важливо, щоби його окремі компанії ухвалювали бізнес-рішення незалежно, тобто не координували їх, мали розділений облік доходів і витрат. Тоді буде чітко видно масштаб прибутковості вантажних перевезень, рівень збитковості пасажирських перевезень та необхідність інвестицій в інфраструктуру.
Інфраструктура. Майбутній оператор інфраструктури управлятиме природною монополією, перш за все — коліями загального користування. Оператор залишиться державним, хоча нові залізничні лінії слід дозволити будувати і приватним компаніям.
Оператор повинен інвестувати не лише в обслуговування, а і в будівництво інфраструктури. Його доходи будуть складатися з плати за доступ, яку він братиме з перевізників, та державної допомоги на підтримку залізничної мережі.
Компанія повинна розробити прозорий механізм визначення плати за доступ до колії для всіх перевізників та запропонувати її ринку, направивши на розгляд регулятору.
Національна комісія регулювання на транспорті — незалежний регулятор — повинна перевірити обґрунтованість такої плати та затвердити її. Також регулятор мусить відстежувати, щоб оператор інфраструктури не створював нецінові бар'єри для перевізників, наприклад, маніпулюючи даними про завантаженість колій.
Вантажні перевезення. На ринку вантажних перевезень можуть з'явитися три-шість приватних перевізників. Їх готові створити великі аграрні та гірничо-металургійні компанії. Приватні фірми зможуть інвестувати в локомотиви та покращити якість перевезень, позбавивши "Укрзалізницю" монопольного становища.
Після допуску приватних перевізників з'явиться потреба в створенні регулятора з безпеки. Зараз рух поїздів узгоджується в "чорному ящику" — власними підрозділами "Укрзалізниці". Коли по коліях разом з поїздами державної компанії поїдуть приватні локомотиви, знадобляться єдині, чіткі і зрозумілі для всіх правила безпеки руху.
Орган з безпеки на залізничному транспорті визначатиме вимоги до технічного стану локомотивів, які їздитимуть українськими коліями, надаватиме сертифікати їх машиністам, визначатиме пріоритетність руху завантаженими коліями.
Тиждень тому уряд вирішив протестувати рух приватних локомотивів коліями загального користування в рамках пілотного проєкту, хоча деталі поки невідомі.
Пасажирські перевезення. Конкуренція пасажирських перевізників буде існувати лише на прибуткових маршрутах — між регіональними центрами та на міжнародних напрямках. Решту перевезень замовлятиме уряд спочатку у державного перевізника.
У майбутньому приватні перевізники виявлять бажання змагатися з державним за приміські та регіональні перевезення на тендерній основі. Зараз, як свідчить досвід країн Євросоюзу, це малоймовірно. Завдяки аукціонам держава зможе отримати найнижчу ціну, і не обов'язково саме від державного перевізника.
Ціни на квитки в приміських та регіональних перевезеннях, як і в інших країнах, будуть субсидуватися, адже вони виконують переважно соціальну функцію. Для місцевої влади важлива мобільність трудової сили та населення загалом.
Це повинно працювати так: приміські перевезення виконує окрема компанія, регіональна влада визначає необхідні маршрути, обсяги перевезень і навіть розклад руху поїздів, перевізник та регіональна влада укладають довготерміновий контракт, за яким влада оплачує перевізнику вартість цих послуг.[BANNER2]
Фінанси: де взяти гроші на якісні залізничні послуги
Залізнична інфраструктура — це суспільне благо. Як і автодороги, колії повинні фінансуватися не лише перевізниками, але й держбюджетом, оскільки пропускна здатність та якість інфраструктури впливають на економічне зростання, а проблеми з безпекою в разі недофінансування можуть призвести до смертельних аварій.
Плата за доступ до інфраструктури для вантажних перевізників, про яку йшлося вище, повинна покривати прямі витрати оператора інфраструктури на підтримання мережі в робочому стані, а капітальні інвестиції слід фінансувати з бюджету.
Якщо уряд не буде фінансувати інвестиції оператора інфраструктури і перекладе ці видатки на перевізників, вартість транспортування вантажів залізницею стане вищою, ніж у Західній Європі. Тоді деякі товари стане вигідніше перевозити автомобілями. Дороги будуть ще більше руйнуватися від перевантажених фур, а випуск деяких товарів стане нерентабельним через зростання транспортних витрат.
Така ж ситуація чекатиме і пасажирські перевезення, доходи від яких зростають повільніше, ніж видатки. Держава мусить визнати, що забезпечувати достатні пасажирські перевезення, включно з пільговими категоріями, — це її обов'язок, а не залізничної компанії, як це є зараз. Бюджет повинен компенсувати ці видатки.
Якщо все піде за планом
Якщо Україна втілить масштабний проєкт реформи залізничного транспорту, залізниця стане локомотивом економіки, а не її вузьким місцем. На цьому зійшлися всі стейкхолдери, з якими обговорювалася ця реформа.[L]
В Україні на базі АТ "Укрзалізниця" повинні з'явитися інфраструктурне, вантажне і пасажирське підприємства. Непрофільні активи мусять бути приватизовані.
На ринку з'являться три-шість великих вантажних перевізників і кілька пасажирських перевізників.
Держава почне виділяти бюджетні кошти на інвестиції в інфраструктуру, а регіональна влада почне замовляти приміські перевезення.
Конкуренція між перевізниками підвищить якість перевезень, а регулятор стежитиме за тим, щоб ціни були справедливими та недискримінаційними.
Дмитро Яблоновський, Богдан Прохоров, Центр економічної стратегії