Чому ринок не вирішить проблему відходів

У дискусіях про реформу системи управління відходами упаковки часто чути голоси прихильників конкурентної моделі, які апелюють до принципів вільного ринку. Вони обіцяють, що нові механізми управління відходами стануть драйвером для вітчизняної економіки та додатковим джерелом надходжень до бюджету.

Звучить оптимістично, але це хибний підхід, адже головна мета циркулярних підходів – захист довкілля, а не прибутки.

Сміттєва катастрофа триває

З погляду прибутковості привабливішою виглядає модель, яка діє в Україні: відходи вивозять на полігон. Вона не вимагає інвестицій у розвиток інфраструктури, будівництва сортувальних станцій чи закупівлі контейнерів.

Немає потреби оновлювати нормативно-технічну документацію та впроваджувати багаторічні просвітницькі програми, щоб навчити суспільство роздільного збирання. Достатньо прибрати відходи подалі від очей – і проблема "вирішена".

Рахунок за "економію" приходить пізніше у вигляді витрат на ліквідацію екологічних катастроф та лікування хвороб, спричинених забрудненим довкіллям.

Для України це не абстракція: ми відзначаємо сумну річницю трагедії на Грибовицькому сміттєзвалищі, що сталася в травні 2016 року і чи не вперше зробила проблему очевидною. У менших масштабах такі катастрофи тривають постійно на легальних та нелегальних сміттєзвалищах у різних регіонах.

Бізнес на відходах: міфи і реальність

Серед різноманітної морфології відходів, які людство навчилося переробляти, є кілька типів, що можуть приносити прибуток. Наприклад, відходи комерційної упаковки – це настільки цінний ресурс, що переробні підприємства охоче купують його в ритейлерів та пунктів прийому, куди їх приносять люди.

Проте такі відходи – лише незначна частка від загального обсягу побутових відходів. Вони не є проблемою. Справжня проблема – усі інші відходи, які безупинно накопичуються на сміттєзвалищах, загрожуючи людям та природі.

Отже, "бізнес на відходах" можливий лише у вимірі конкретного підприємства-оператора вивезення та утилізації чи окремої рециклінгової компанії. Якщо ж дивитися в масштабі країни, то жодних проривних бізнес-перспектив чи стимулів для економіки немає. Є лише великий виклик, який вимагає значних політичних та організаційних зусиль, а також багатомільярдних інвестицій.

Згідно з принципом розширеної відповідальності виробника (РВВ), який є ядром моделі ЄС, це завдання лягає на плечі виробників упаковки і товарів в упаковці.

Словенський експеримент

Україна – не перша країна, яка мала ілюзії, що ринок упорядкує ситуацію з відходами. Досвід ЄС показав: ринкова модель, коли приватні компанії від імені виробників управляють їх відходами, конкуруючи між собою, працює, доки цільові показники рециклінгу низькі. Щойно вони сягають 50-60%, система дає збій.

Недавно в цьому переконалася Словенія. Фрагментована конкурентна система не змогла акумулювати достатні ресурси для розвитку інфраструктури роздільного збору та сортування. Країна провалила виконання цільових показників, визначених законодавством ЄС, та постала перед загрозою санкцій від Єврокомісії.

Уряд відмовився від ринкового підходу і повернувся до старої моделі, коли єдина неприбуткова організація розширеної відповідальності виробника (ОРВВ) координує збір, сортування та рециклінг усіх відходів упаковки в країні.

Однак впроваджувати такі суттєві зміни непросто: у країні сформувався окремий сектор бізнесу з приватних операторів (так званих інтегрованих компаній), яким виробники упаковки і товарів в упаковці делегували зобов'язання виконувати цільові показники. Для таких компаній нові норми означали крах їх бізнесу.

Дві з них – Interzero та Surovina – оскаржили зміни в суді. Фірми наполягали, що нова державна політика Словенії обмежує право приватної власності та суперечить правовим засадам ЄС, зокрема принципу свободи заснування і ведення бізнесу. Оскільки постало питання тлумачення євросоюзівських норм, Конституційний суд Словенії звернувся за роз'ясненнями до Суду ЄС.

Послуга загального інтересу

Рішення, яке Суд справедливості ЄС ухвалив у 2025 році в справі Interzero, – прецедент, що вплине на розвиток галузі в багатьох країнах ЄС. Він підтвердив право Словенії встановлювати обов'язкову централізовану модель управління відходами з єдиною неприбутковою ОРВВ для кожного типу продукції.

Ключовим аргументом, на який спиралися Суд ЄС і Конституційний суд Словенії, стало визнання, що управління відходами упаковки є послугою загального економічного інтересу (ПЗЕІ, англ. services of general economic interest).

Так у праві ЄС називають сервіси, без яких суспільство не може нормально функціонувати: водопостачання, громадський транспорт у віддалених районах, електрика, пошта. Для таких сфер держава може встановлювати спеціальні правила, навіть якщо вони виходять за рамки логіки вільного ринку.

Такий статус Суд ЄС визнав за системою РВВ в Словенії. Він підтвердив: держава має право обмежувати ринкову конкуренцію у сфері управління відходами упаковки, якщо цього вимагають екологічні цілі та суспільний інтерес.

Водночас Конституційний суд Словенії засвідчив, що монополія у випадку з організацією РВВ не суперечить конституції країни. Також, на думку суду, конституційними є положення, що визначають некомерційний характер діяльності організації РВВ та зобов'язують виробників укладати з нею договори.

Уроки для України

Україна лише готується створити систему РВВ для відходів упаковки. Рішення Суду Євросоюзу для нас – це важлива підказка, як уникнути помилок на шляху до створення власної моделі циркулярної економіки.

В українських дискусіях звучить словенський аргумент: потрібна конкуренція, вільний ринок, доступ приватних компаній до системи РВВ. Один з проєктів закону "Про упаковку та відходи упаковки" дозволяв створювати ОРВВ компаніям, які разом охоплюють лише 5% ринку упаковки. Така норма загрожувала б появою до двох десятків паралельних структур, що конкурують між собою.

Проте досвід ЄС доводить: це глухий кут. Ринкова модель не стимулює інвестиції в інфраструктуру, бо виробники, які сплачують більші внески у фінансування системи РВВ, поступаються конкурентам, що намагаються заощадити.

Приватні компанії-оператори (інтегровані компанії) мислять прибутками, а виробники – економією. У результаті на рециклінг іде незначна частка "прибуткових" типів відходів, а інфраструктура розвивається тільки там, де це дешевше. Національна система роздільного збору і сортування відходів стагнує.

Гроші, які вдається акумулювати, витрачаються безглуздо. Уявіть двір, де стоять два чи три комплекти контейнерів від різних ОРВВ, що виконують ту ж функцію. Так уже було, наприклад, у Польщі. Усі ці зайві витрати компенсують споживачі, адже кошти на управління відходами закладені в собівартості товарів.

Новий проєкт суперечить суті РВВ

Аргументами про вільну конкуренцію нерідко прикривають пропозиції, що містять корупційні ризики. У новій версії проєкту закону "Про упаковку та відходи упаковки", яку недавно оприлюднив комітет Верховної Ради з питань екологічної політики та природокористування, відповідальність за організацію роздільного збирання відходів пропонують покласти на органи місцевого самоврядування.

Такий підхід спотворює суть РВВ, яка полягає у відповідальності виробника за управління відходами, що утворюються на завершальному етапі життєвого циклу продукції. Натомість пакувальній індустрії пропонують сплачувати рахунки і покладатися на рішення місцевої влади, яка визначатиме виконавців послуг із збирання та перевезення відходів. До чого це призведе, передбачити нескладно.

Утім, тут навіть уявляти нічого не потрібно. У 2001-2015 роках виробники пакованої продукції були змушені фінансувати ДП "Укрекоресурси": до 400 млн грн щороку. Проте за 14 років існування воно не збудувало жодної сортувальної станції і не реалізувало жодного проєкту роздільного збирання відходів упаковки.

На жаль, є підстави побоюватися повторення цього сценарію. Система, у якій бізнес тільки сплачує фінансові внески, але відсторонений від управління і не має ефективних інструментів контролю, не може бути ні прозорою, ані ефективною.

Не повторити чужих помилок

Ще одна норма, яку законодавці пропонують закласти в оновлений проєкт і яка підриває роботу системи РВВ, – можливість для виробників укладати індивідуальні договори з операторами управління відходами без створення організації РВВ.

Цей механізм дозволяє уникати інвестицій в інфраструктуру роздільного збирання, сортування та рециклінгу і створює несправедливу конкурентну перевагу для виробників, які скористаються цією можливістю, порівняно з тими, хто добросовісно інвестуватиме в таку інфраструктуру через організацію РВВ.

Досвід ЄС свідчить: такі рішення ведуть до стагнації циркулярної економіки і невиконання цільових показників рециклінгу. Саме тому Словенія повернулася до моделі з єдиною неприбутковою ОРВВ і законодавчо зобов'язала виробників укладати з нею договори. Така непослідовна державна політика призводить до затяжних судових баталій і фінансових втрат для бізнесу та бюджету країни.

Україні слід врахувати закордонний досвід. Не варто запускати модель, яку доведеться виправляти під загрозою санкцій. Ми маємо шанс зробити все правильно. Нашій країні потрібна система з єдиною неприбутковою організацією РВВ, що працюватиме в інтересах суспільства, а не окремих бізнес-проєктів.