Інвестиційні видатки міст звелись до мінімуму

Адміністративно-територіальна реформа і децентралізація влади, що впроваджувалися протягом 2014–2020 років, істотно змінили архітектуру публічних фінансів. Органи місцевого самоврядування (ОМС) отримали ширші повноваження та додаткові фінансові ресурси. Але ці реформи посилили також відповідальність місцевих органів за розвиток територій, якість і доступність публічних послуг.

Під час війни місцеві бюджети, окрім виконання класичних функцій, взяли на себе відповідальність за прихисток внутрішньо переміщених осіб, підтримку процесів релокації бізнесу, розбудову та утримання укриттів тощо. Роль ОМС зросла і в частині ліквідації наслідків військових дій, відновлення інфраструктури, пошкодженого житла, соціальної підтримки громадян, фінансування тероборони, ін.

Тому суспільний інтерес викликає оцінка якості управлінських рішень ОМС сфері публічного інвестування під час війни та спроможностей місцевих органів активізувати розвиток місцевої економіки і задовольняти нагальні потреби жителів.

Навіть під час війни територіальні громади оперували значними інвестиційними ресурсами. В цілому з місцевих бюджетів на капітальні видатки у 2025 році спрямовано 161 млрд грн, у 2023-2024 роках – по 146 млрд грн, у 2022-му – 49 млрд грн, а в довоєнному 2021-му – 114 млрд грн.

Однак інвестиційна політика ОМС у багатьох громадах перебуває під тиском короткострокових стимулів, пов'язаних із виборчими циклами, публічними очікуваннями та демонстрацією швидких результатів. У багатьох громадах це зумовлює пріоритезацію інвестиційних проєктів за напрямками, які реалізуються у короткі терміни і отримують швидке схвалення виборців, тоді як довгострокові інвестиції з відкладеними ефектами залишаються недофінансованими.

Публічні інвестиції на місцях часто стають категорією, залежною від політичної та фінансової кон'юнктури, а не від узгоджених пріоритетів розвитку. В такому разі інвестиційні видатки втрачають свою стратегічну функцію і перетворюються на інструмент ситуативного реагування на поточні виклики. У більшості випадків рішення щодо капітальних видатків бюджету формуються під впливом поточних можливостей і короткострокових управлінських пріоритетів.

Значна частина капітальних видатків спрямовується на ремонти, відновлення і реконструкції, що, безумовно, є необхідним для підтримання функціонування наявної інфраструктури, але не створює нових джерел економічного зростання. Тобто, відбувається зміщення акцентів від інвестицій у розширення економічного потенціалу до фінансування відновлювальних і підтримуючих заходів. У результаті – більшість інвестицій не призводять до структурних змін у місцевій економіці, не стимулюють розвиток нових виробництв.

Очевидно, що така система прийняття рішень приносить певні електоральні бали владній верхівці, але є згубною для довгострокового економічного розвитку місцевої громади.

Поряд з цим, ОМС часто не мають достатніх аналітичних і управлінських спроможностей для розробки та реалізації комплексних інвестиційних стратегій. Відсутність належних механізмів оцінки ефективності проєктів, обмежений доступ до якісних даних і недостатній рівень координації між різними ланками влади ускладнюють прийняття обґрунтованих рішень.

Інвестиційні видатки, на відміну від поточних, повинні формуватися виходячи з довгострокових цілей розвитку і мати відносно стабільний характер, що дозволило б забезпечити безперервність діяльності та досягнення запланованого ефекту. Коли ж вони стають залежними від короткострокових чинників, це призводить до переривання циклів, зростання вартості проєктів, а іноді – і втрати економічної доцільності.

Війна посилила наявні негативні тенденції, створивши додаткові виклики для місцевих бюджетів, серед них – потреби у відновленні зруйнованої інфраструктури та підтримці життєстійкості місцевих громад. В таких умовах принципи формування інвестиційних видатків залишилися незмінними у багатьох територіальних громадах, сигналізуючи про накопичення невирішених інституційних проблем.

Нещодавнє дослідження бюджетів великих міст показало, що у багатьох випадках місцеві інвестиції залишаються інструментом підтримки функціонування міської інфраструктури і реагування на короткострокові виклики громад, але не забезпечують формування нових точок економічного зростання.

Так, у Львові поточні видатки міського бюджету за 2021-2025 роки номінального зросли вдвічі, а в реальному вимірі перевищили рівень 2021 року на 22,4%. Водночас капітальні видатки за цей же період зросли на третину номінально і зменшилися на 16,5% реально. Це означає, що приріст фінансових ресурсів у розпорядженні міської влади перерозподілявся на поточні потреби, а інвестиційна діяльність мала спадний характер.

Вказані процеси відображалися і на показниках структури бюджету Львова. Так, частка поточних видатків збільшилася з 73% у 2021 році до 80% у 2025 році. Відповідно, частка капітальних видатків зменшилася з 27% у 2021 році до 20% у 2025 році.

За різними напрямками інвестиційної діяльності львівська влада витрачала непропорційно мало у складі сумарних видатків. Так, на капітальний ремонт у 2025 році витрачено 2,1% видатків бюджету, на реконструкцію і реставрацію – 0,6%, на придбання обладнання і предметів довгострокового користування – 0,5%, на капітальне будівництво – 0,1%.

Тобто пріоритети діяльності влади Львова більше пов'язані із забезпеченням поточних потреб публічної сфери, а не розвитком інфраструктури чи інвестуванням у задоволення довгострокових потреб міста.

Серед досліджуваних п'яти міст Львів використав найменше коштів на капітальне будівництво. В розрахунку на душу населення видатки на капітальне будівництво становлять 30 грн на 1 жителя, тоді як у Чернівцях – 254 грн, у Києві – 850 грн, а в середньому по Україні – 606 грн.

Фінансування капітального ремонту у Львові також характеризується найнижчими показниками. Якщо порівняти складові видатків на капітальний ремонт у Львові і Чернівцях, то з міського бюджету Чернівців на капремонт місцевих доріг витрачається 419 грн на 1 жителя, а у Львові – 121 грн.

Значні проблеми публічного інвестування властиві і бюджету Ужгорода. Його капітальні видатки були найменшими серед досліджуваних міст, як в абсолютному вимірі, так і відносному. У 2025 році капітальні видатки Ужгорода становили 317 млн грн або 11,3% загальних видатків бюджету. Така частка у середньому була вдвічі меншою, ніж у бюджетах Львова, Одеси і Чернівців, та майже утричі меншою, ніж у Києві.

У розрахунку на душу населення з урахуванням ВПО капітальні видатки бюджету Ужгорода становили 2380 грн, тоді як Львова – 5408 грн, Чернівців – 4129 грн, а Києва – 9829 грн.

Розвиток Ужгорода в останні роки більшою мірою спирається на приватну ініціативу і збільшення чисельності жителів. Тоді як капітальні видатки для створення публічних благ і розвитку місцевої інфраструктури залишалися недофінансованими, гальмуючи зростання економіки.

Додатковим чинником низької ефективності місцевих інвестицій є значна фрагментація видатків. Деталізація капітальних програм у містах, таких як Одеса, Львів, Чернівці та Ужгород, свідчить про наявність великої кількості дрібних проєктів, фінансування яких розпорошує ресурси та знижує їхній сукупний ефект.

Така практика пояснюється прагненням місцевої влади забезпечити фінансування максимально широкого кола ініціатив, що дозволяє задовольнити інтереси різних груп, але водночас призводить до розмивання ефекту інвестицій.

За відсутності концентрації фінансування на обмеженій кількості стратегічних напрямів міста втрачають можливості для впровадження масштабних інфраструктурних або виробничих проєктів, здатних суттєво вплинути на місцевий розвиток.

Так, у Львові середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій регіону (територіальної громади) передбачає фінансування 110-ти публічних інвестиційних проєктів у 2026 році на 3,05 млрд грн. Це означає, що один проєкт коштуватиме місцевому бюджету в середньому 27,7 млн грн або 0,6 млн дол.

Встановлено, що в досліджуваних містах (крім Одеси) місцева влада надає переваги спрямуванню коштів за напрямками поточної діяльності та передачі капітальних і поточних трансфертів підприємствам, які реалізують власні інвестиційні програми за рахунок бюджету. Тоді як капітальне будівництво і ремонт, придбання обладнання, реконструкції місцевих об'єктів фінансуються в мінімальних обсягах.

І справа тут не лише в недостатності бюджетних коштів, а в тому, що фінансування таких видатків означає прийняття міською владою відповідальності за результати здійснених інвестицій, організацію масштабних тендерів на закупівлі обладнання, матеріалів, виконання будівельних робіт і надання послуг. Влада прагне уникати цієї відповідальності. Такий стан справ призводить до недофінансування публічних благ на місцевому рівні, погіршення об'єктів інфраструктури, зниження якості публічних просторів міст.

Таким чином, інвестиційні видатки місцевих бюджетів в Україні наразі не виконують роль важеля активізації економічного розвитку та засобу посилення безпеки територіальних громад. Вони слабко стимулюють залучення приватних інвестицій і не сприяють структурній трансформації місцевих економік.

Однією з причин такої ситуації є те, що інвестиційні видатки міст фактично не інтегровані у систему стратегічного планування. Формально більшість великих міст мають затверджені стратегії розвитку, але їх зв'язок із бюджетним процесом слабкий. Бюджет і стратегія існують паралельно, а не як взаємопов'язані елементи єдиної системи. У результаті інвестиційні рішення приймаються не у рамках процесу реалізації стратегічних цілей, а як реакція на поточні потреби та політичні сигнали.

Вихід із цієї ситуації потребує зміни підходів до формування та реалізації бюджетної політики на місцевому рівні. Передусім, йдеться про запровадження повноцінного середньострокового планування публічних інвестицій на місцях з відходом від практики їх ситуативного визначення.

У 2024 році Верховною Радою було прийнято закон, яким повернуто практику складання середньострокового прогнозу місцевих бюджетів. Проте такі прогнози, не стали повноцінними середньостроковими планами, а їх зв'язок з показниками місцевих бюджетів доволі символічні.

Отже, підвищення обгрунтованості інвестиційних рішень на місцевому рівні потребує впровадження повноцінного середньострокового бюджетного планування на основі ефективної системи стратегічного планування розвитку територій.

Важливими складовими середньострокових бюджетних планів має стати забезпечення постійності та відсутність хаотичних змін середньострокових фіскальних цілей, а також підготовка сценаріїв "активної політики". Такі сценарії покликані оцінити вплив на місцевий бюджет заходів нової політики, включаючи публічні інвестиційні проєкти.

Не менш важливою є концентрація ресурсів на невеликій кількості стратегічних проєктів, здатних забезпечити відчутний економічний ефект, замість розпорошення коштів між численними локальними ініціативами.

Необхідно забезпечити чітку пріоритезацію місцевих інвестицій з реалізацією проєктів, які здатні забезпечити значний мультиплікативний ефект, стимулюючи приватні інвестиції та створення нових точок зростання, а також суттєво підвищити якість публічних послуг для місцевих жителів. Паралельно логіка відбору проєктів повинна спиратися на оцінки їх впливу на економічний розвиток, податкові надходження та якість життя у громадах.

Становлення сучасних інститутів управління публічними інвестиціями на місцевому рівні дозволило б ефективніше використовувати ресурси місцевих бюджетів і досягати кращих соціально-економічних результатів. У цьому контексті нагальними завданнями є затвердження чітких критеріїв відбору публічних інвестиційних проєктів, прийняття стандартної методології та єдиного підходу до розгляду і їх затвердження у містах, проведення стандартизованого аналізу вигід-витрат.

На стадії імплементації публічних інвестиційних проєктів необхідними етапами є проведення моніторингу фізичних параметрів і понесених фінансових витрат, ex-post оцінювання після введення об'єктів в експлуатацію та проведення обов'язкового зовнішньому аудиту.