Антикризовий пакет - кризовий рецепт

Чотирнадцятого квітня цього року, після того як парламент виявився нездатним проголосувати пакет антикризових законів для задоволення вимог МВФ та забезпечення таким чином набуття Україною другого траншу кредиту, ряд відповідних нормативних актів прийняв Кабінет Міністрів України, чим викликав ряд звинувачень з боку Секретаріату Президента.

Піддано критиці було не всі, а лише деякі з ухвалених Кабміном в цей день постанов та розпоряджень. Так, президентською канцелярією не давалася оцінка тим нормативним актам, що, на думку Секретаріату, відповідають рекомендаціям МВФ та вирішують в тій чи іншій мірі питання покриття дефіциту бюджету.

Разом з тим, Секретаріат заявив про ухвалення урядом деяких «випадкових» нормативних актів, які не мають стосунку до рекомендацій МВФ, легалізують корупцію та відмивання грошей, порушують права людини, а тому можуть бути оскаржені Президентом у Конституційному Суді України.

Аналізуючи ситуацію, що склалася навколо прийнятих Кабміном антикризових документів, перш за все слід зазначити, що всі вони так чи інакше намагаються вирішити одне питання: як наповнити бюджет і яким чином забезпечити фінансування окремих його видатків.

Це в рівній мірі стосується і тих постанов, які відповідають рекомендаціям МВФ, і тих, що прийняті з особистої ініціативи Кабміну. Що ж стосується останніх, то їх аналіз в повній мірі дає можливість відчути сутність прислів'я "закон - як дишло": розглядаючи їх з однієї позиції, можна помітити благі наміри та очікуваний позитивний ефект, в той час як при оцінці тих самих документів, але з іншої позиції, дійсно можна стверджувати про те, що їх реалізація може мати негативні наслідки.

Варто спробувати продемонструвати це на прикладі конкретних постанов.

Так, перш за все в пакет «понаднормово» було включаено ряд нормативних актів, що регулюють питання надання бюджетними установами платних послуг. До таких, зокрема, належать:

- Постанова № 365 "Про внесення змін до переліку платних послуг, які можуть надаватися бюджетними науковими установами",

- Постанова № 369 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (йдеться, зокрема, про внесення змін в Постанову КМУ № 1138 від 17.09.1996, якою затверджено перелік платних послуг, що можуть надаватися державними та комунальними закладами охорони здоров'я, вищими навчальними закладами та науково-дослідними установами, в Постанову КМУ № 423 від 07.03.2007, якою затверджено Порядок присудження наукових ступенів і присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника та ін.),

- Постанова № 356 «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами фізичної культури і спорту, що утримуються за рахунок бюджетних коштів»,

- а також Розпорядження №420-р «Про деякі заходи щодо поліпшення медичного обслуговування громадян».

Дійсно, зазначеними нормативними актами розширено перелік послуг, що можуть надаватися бюджетними установами на платній основі. Але чи вірним буде стверджувати, що цим порушуються права людини?

Як на мене, нічого такого надто революційного Кабмін не прийняв. Варто звернути увагу на те, що Кабміном приймалися постанови, якими здебільшого вносилися зміни у вже існуючі нормативні акти.

І справді, тепер бюджетні медичні установи можуть на платній основі за ініціативною особи виділити їй ліжко-місце підвищеної комфортності, заклади фізкультури і спорту - проводити групові та індивідуальні заняття і реалізовувати абонементи в басейни, сауни тощо, а  учбові заклади - надавати послуги, пов'язані, зокрема, з підготовкою та захистом дисертацій. Але чи так це погано?

Хіба можливість надання платних послуг зовсім виключає безоплатне надання місць при госпіталізації в лікарні чи  проведення занять у спортзалах безкоштовно? Чи не є доцільнішим дати можливість особі отримати окремі послуги платно, ніж взагалі припинити їх надання через відсутність бюджетного фінансування, як це в нас відбувається останнім часом, наприклад, із спортивними заходами?

І чомусь автору особисто не доводилося зустрічати дисертантів, яким би безкоштовно друкував та розсилав автореферати дисертації учбовий заклад. Матеріалу ж про можливість отримання "безкоштовних" медичних послуг і хабарництво взагалі вистачить не на одну окрему публікацію.

То ж чи не краще легалізувати і згодом контролювати явища, з якими і так кожен з нас стикається в повсякденному житті, аніж пуританськи  «не помічати» того, що медицина, наука та спорт давно вже  перейшли до категорії платних задоволень?

В питанні запровадження платного перескладання студентами іспитів і пропущених семінарів, я також повністю погоджуюся з Кабміном: а чому викладач і виш мають витрачати час та матеріальні ресурси на надання другого шансу тому, хто без поважної причини не скористався першим?

Звичайно, не варто заперечувати існувати ризику того, що таке законодавче "благословення" платних послуг призведе до сплеску здирництва та надання платних послуг з примусу, а не за бажанням особи.

Однак, на мою думку, це ризики неправильного правозастосування, зловживання правом, якщо хочете, і усувається такий недолік, як вже згадувалося вище, належно організованою системою контролю.

Що ж стосується можливості бюджетних установ самостійно встановлювати ціни та правила надання платних послуг, на що звернув увагу в своєму виступі перший заступник глави Секретаріату Олександр Шлапак, то це, м'яко кажучи, не зовсім відповідає дійсності. І Постанова № 356, і Розпорядження 420-р зобов'язують Мінекономіки, Мінфін і профільні міністерства у місячний термін підготувати і подати в Кабмін проекти, що регулюють питання вартості та порядку надання платних послуг.

Крім вказаних, 14 квітня було також ухвалено Постанову № 368 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів від 04 серпня 2000 року №1222 (Про затвердження порядку отримання благодійних (добровільних) внесків і пожертв від юридичних та фізичних осіб бюджетними установами  та закладами освіти, охорони здоров'я, культури, науки, спорту і фізичного виховання для потреб їх фінансування).

Саме цей акт і визнали найбільш корупційним, оскільки він попередню заборону спрямовувати отриману благодійну допомогу на виплати зарплати фактично змінює на прямий дозвіл.

Мабуть, в Секретаріаті Президента вирішили (і в логіці їм відмовити важко), що працівник бюджетної установи ще активніше вимагатиме щедрої благодійності від кожного, хто звертається, розуміючи, що кожен такий отриманий «благодійний» внесок підвищує його особисті шанси на отримання зарплати.

Дійсно, дії за принципом "ти нам кошти (але якщо не в мою особисту кишеню, то і не хабар), а ми тобі те, за чим ти, власне, сюди і прийшов",  формально підпадають під визначення корупції. Нагадаю, чинне законодавство визначає корупцію як діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовану на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг або інших переваг. А в цій гіпотетичній ситуації якраз має місце і опосередковане отримання матеріальних благ, і протиправне використання службових повноважень.

Проте я все ж таки, з вашого дозволу, залишуся на своїй позиції: Постановою № 368 Кабмін не узаконив саму можливість отримання  (а, отже, і вимагання) благодійних внесків, а лише визначив додаткову можливість щодо напряму використання вже отриманих коштів. І, даруйте, але в умовах повальних невиплат зарплат вчителям, медикам та іншим працівникам бюджетної сфери, мені не здається таким вже й аморальним спрямування коштів не на ремонт або закупівлю оргтехніки, а на зарплату людям, що мають елементарно щось їсти та утримувати свої сім'ї.

Саме тому і вважаю, що некоректно говорити про корупційний характер цього або будь-якого іншого нормативного акта з прийнятих: важливо те, як він буде застосовуватися, і яким чином здійснюватиметься контроль його застосування.

Окремо хочеться приділити увагу Постанові № 362 "Про випуск казначейських зобов'язань", що затверджує Умови розміщення та погашення казначейських зобов'язань.

В цілому, цей нормативний акт, прийнятий на заміну Постанови КМУ від 10.01.2002 р. №15, дублює попередній. До основних змін можна віднести збільшення номінальної вартості казначейських зобов'язань та загальної суми випуску.

Проте в 11 пункті нової постанови міститься досить цікава норма. Так, плата за проведення операцій з продажу, виплати доходу та погашення казначейських зобов'язань з фізичних осіб не стягується, а документи, що засвідчують особу та/або походження коштів, не вимагаються; казначейські зобов'язання і кошти, отримані від їх продажу, декларуванню не підлягають.

Будь-яких обмежень щодо суми, на яку казначейські зобов'язання можуть бути придбані однією особою без ідентифікації, постанова не містить.

Тобто, якщо попередня постанова цьому питанню взагалі не приділяла уваги, то нинішній документ імперативно визначив відсутність необхідності проведення ідентифікації подібних угод. І це справді може призвести до відмивання грошей, отриманих злочинним шляхом: фізична особа купує казначейські зобов'язання на пред'явника, не звітуючи про джерела походження коштів, отримуючи натомість  на етапі погашення кошти з бюджету.

З іншого боку, говорити про те, що Кабмін введенням такої норми щось порушив, було б перебільшенням. Швидше за все, при прийнятті  і цієї постанови більш за все хвилювала уряд необхідність залучення коштів. Тому і була зроблена спроба створити максимально сприятливий режим для тих, хто ще готовий «поділитися» з державою на певний час вільними коштами.

Питання ж попередження та протидії легалізації (відмивання) доходів, отриманих злочинним шляхом, регулює однойменний Закон України № 249-IV від 28.11.2002р. Однак  ні стаття 11 цього Закону, що визначає перелік операцій, які підлягають обов'язковому моніторингу, ні стаття 12, яка встановлює перелік операцій, що підлягають внутрішньому фінансовому моніторингу, не приділяють окремої уваги операціям з казначейськими зобов'язаннями держави.

А тому по відношенню до придбання казначейських зобов'язань, незважаючи на певну колізійність, діятиме загальне правило: оскільки придбання казначейських зобов'язань є придбанням цінних паперів, то у випадку, якщо особа здійснюватиме операцію на суму, що перевищує 80 тисяч гривень, така операція буде перевірятися, а ідентифікація особи  - проводитиметься на підставі ст. 11 Закону.

В даному випадку також має діяти принцип пріоритету норм акту вищої юридичної сили: підзаконний акт (в цьому випадку постанова Кабміну) застосовуватиметься в частині, що не суперечить закону, який регулює аналогічні правовідносини.

Отже, підсумуємо. Ситуація з нормативними актами, ухваленими Кабміном 14 квітня, не є новою. Перед нами ще один приклад протистояння Прем'єра та Президента: те, що ініційовано чи ухвалено одним, за визначенням не може нести в собі нічого позитивного, на думку іншого.

На думку автора проаналізовані постанови та розпорядження Кабміну можна розуміти по-різному. З одного боку, не можна не визнати, що з їх допомогою уряд хоч якось намагається вирішувати питання фінансування дефіциту держбюджету в цілому і витрат бюджетної сфери зокрема. З іншого боку, важко заперечувати, що спокуса здійснювати протизаконні (в тому числі і корупційні) дії, прикриваючись законодавчо передбаченими правами, безумовно, зросте.

А істина, як завжди, десь посередині, і самі «позапланово» ухвалені нормативні акти в глобальному розумінні не є ані хорошими, ані поганими. Багатьом практикуючим юристам і не тільки відомій один дуже влучний вислів: "Страшніше від недосконалого законодавства може бути лише практика його застосування".

І саме тому все залежатиме від того, як складатиметься ситуація з застосуванням ухвалених нормативних актів, і наскільки держава виявить зацікавленість в контролі над їх вірним і законним застосуванням з метою недопущення як випадків корупції, так і інших зловживань.