Як підвищити ефективність контролю закупівель

Скільки замовників проводять закупівлі з порушеннями? Хтось скаже, що порушують усі, хтось — що більшість чи меншість, а хтось заявить, що порушень в Prozorro немає. 

Відповідь на це питання буде залежати від особистого досвіду, розповідей учасників закупівель, повідомлень у медіа і ще купи факторів. 

Однак, це завжди буде суб’єктивна оцінка. Але чи існує якийсь інший спосіб, за допомогою якого можна об'єктивно підрахувати кількість порушень?

Навіщо знати кількість порушень у Prozorro 

У липні 2020 року Трансперенсі Інтернешнл Україна у межах дослідження порахувала, скільки надпорогів потрапило у моніторинг Держаудитслужби у 2018-2019 роках — 8 181. 

Водночас за цей період теоретично можна було б промоніторити 455 989 процедур. Тобто аудитори охопили лише 1,8%.

Ми одразу подумали, що це ж дуже мало! Ми маємо ща цей час майже пів мільйона процедур на понад 1,8 трлн грн і моніторимо лише 1,8%? 

Однак не все так просто. Нам невідомо, скільки всього тендерів з порушеннями є в Prozorro. А якщо це невідомо, то звідки ми знаємо, що 8 181 промоніторених тендерів недостатньо? 

Можливо, порушення в принципі були лише у 10 тис. процедур. Тоді виходить, що Держаудитслужба виявила 82% всіх наявних порушень. Це дуже непоганий результат.

Але усе це лише припущення, адже може бути й інакше. Якщо порушення присутні не у 10 тис., а у 300 тис. процедур, то ефективність моніторингів становить приблизно 3%. 

Якщо у системі 97% порушень, які не лише не усувають, але й навіть не виявляють, це навряд той результат, який ми, платники податків, очікуємо від контролю у публічних закупівлях.

То ж як відповісти на питання про ефективність моніторингів, якщо тут стільки невизначеності і припущень? Трансперенсі Інтернешнл Україна готова запропонувати свій варіант.

Що потрібно для ефективного контролю

Ми визначили для себе, що загальна кількість процедур, покритих моніторингом, не така вже і важлива. 

Процедур занадто багато, а бюджет не безмежний. Якщо ми хочемо покривати щорічно не 8 тисяч надпорогів, як зараз, а пів мільйона (тобто усі), треба у 62 рази збільшувати бюджет на моніторинги. 

Принаймні таке число виходить, якщо поділити бажану кількість моніторингів на кількість проведених у 2019 році. І хоча цікаво було б спостерігати за проходженням такого бюджетного запиту, ми вирішили спробувати більш реалістичний спосіб.

Якщо загальна кількість процедур з моніторингом нам не дуже важлива, можна сфокусуватися на кількості процедур з порушеннями. 

Іншими словами, нам не важливо, скільки процедур аудитори промоніторили. Важливо те, який відсоток порушень із загальної кількості порушень їм вдалося виявити. Це може бути як 1%, так і 99% від усіх процедур загалом. Головне, щоб йшлося про якусь значиму частку саме від усіх процедур з порушеннями.

Проте як дізнатися, у скількох процедурах з-поміж пів мільйона є порушення? Дуже просто — за допомогою статистики.

Як порахувати кількість порушень

Ви звертали увагу, з якою точністю соціологи прогнозують результати виборів? Я маю на увазі не псевдосоціологів, а фахівців, які застосовують науковий метод. Переважно вони досить точно, хоч і з певною похибкою, передбачають, який вибір зроблять громадяни у день голосування. 

Тут немає ніякої магії — лише наука і закономірності. Соціолог правильно формує вибірку людей, яких він буде опитувати, проводить опитування та поширює результати на всіх 35 млн виборців в Україні. Водночас до самої вибірки зазвичай потрапляє лише 2 тисячі осіб. 

Якщо статистика все ще не викликає у вас довіри, подумайте про страхові компанії. На статистиці побудований увесь їхній бізнес і найголовніше — прибуток. 

Вони з високою точністю знають, скільки їхніх клієнтів потребуватимуть впродовж року медичної допомоги певного виду, а скільки з них помре. Знають скільки, але не знають, хто саме. Якби статистика не працювала, цей бізнес не зміг би існувати.

Але що це може дати публічним закупівлям? Уявіть, що 35 млн виборців з прикладу вище — це наші пів мільйона надпорогів. 

Давайте "опитаємо" на предмет наявності порушень якусь кількість з пів мільйона надпорогів. На практиці це означає, що аудиторам необхідно здійснити моніторинг 1 065 випадково відібраних надпорогів (без проведення так званого премоніторингу), щоб з’ясувати з точністю 95% та похибкою 3%, якою серед усіх процедур є частка процедур з порушеннями.

Відповідно до звіту про результати діяльності Держаудитслужби за 2019 рік, аудитори здійснили 8 762 моніторинги за січень-грудень 2019 року. Тобто кожного робочого дня з усього 250 аудитори проводили приблизно по 35 моніторингів. Отже, щоб здійснити 1 065 моніторингів необхідно буде приблизно 30 робочих днів. 

У результаті такого дослідження ми дізнаємося не лише, скільки всього в системі Prozorro процедур з порушеннями, але й яка частка замовників порушує і які типи порушень найбільш поширені. Відповідно, ми зможемо сфокусуватися на запобіганні саме цих порушень.

У нас є число. Що далі?

Далі ми зрозуміємо, які ресурси насправді треба Держаудитслужбі для моніторингів. 

Станом на початок 2020 року Держаудитслужба зобов’язалася здійснити 9,2 тис. моніторингів за рік. Нове число у паспорті бюджетної програми — це зазвичай трошки збільшений минулорічний рівень. У 2019 році зобов’язанням були 8 тис. 

Проте, якщо провести потрібне дослідження, планові показники можна брати не з минулого року, при цьому трошки їх збільшуючи, а з реальної ситуації в Prozorro. 

Після обговорень з усіма зацікавленими сторонами ми зможемо визначити, який відсоток тендерів з порушеннями аудитори повинні щорічно покривати. Нехай це буде, наприклад, 33%. 

Вірогідність 1 до 3 бути виявленим для замовника-порушника може бути непоганим початком для забезпечення рівних правил гри у закупівлях. 

Якщо почати з цього і водночас сконцентрувавшися на закупівлях з більшою очікуваною вартістю та найбільших порушниках, аудиторам, можливо, вдасться створити у решти замовників відчуття  контролю. 

Це може бути пілотний проєкт на рік-два. А за його результатами можна провести повторний аналіз та розбір помилок і скоригувати стратегію.

Просто порахувати кількість порушень в Prozorro — це не панацея для контролю публічних закупівель. 

Існують й інші не менш важливі проблеми: отримання персональних даних, доведення висновків моніторингів до їх виконання замовниками чи видалення з ПКМУ № 631 згадки закону, який вже шість років як втратив чинність. Проте треба з чогось починати.

Сьогоднішні 9,2 тис. моніторингів — це те, "скільки ми робимо", проте навряд те, "скільки нам насправді треба".