Тимошенко хоче дійти до кожного села

Наприкінці червня Верховна рада прийняла зміни до бюджетного кодексу України. Де-факто це нова редакція документу. Акти такого масштабу, як правило, не приймаються напередодні важливих політичних подій на кшталт президентських виборів.

Це обумовлено тим, що питання стратегічного економічного розвитку у цей період залишаються поза увагою, тоді як на перший план виходять переважно політичні нормативно-правові документи.

Через це факт розгляду бюджетного кодексу з самого початку викликав підозри в прихованих політичних мотивах його ініціаторів - політичних сил, які формують правлячу коаліцію.

З липня 2008 року, коли законопроект було внесено на розгляд парламенту, зміст документу суттєво відкоригували. Наразі даний закон передбачає вже не косметичні правки, а реформу фіскальної моделі України.

Крім того, нова редакція є більш конкретизованим документом, ніж попередня, та детальніше прописує положення, які раніше закріплювалися законом про держбюджет.

Значних змін з прийняттям бюджетного кодексу зазнає система бюджетних відносин між різними адміністративно-територіальними рівнями.

Кожен уряд неодноразово декларував намагання децентралізувати фінансову систему країни та пожертвувати частиною доходів держбюджету на забезпечення фінансової стійкості органів місцевого самоврядування.

Українська модель бюджетних відносин справді характеризується надмірною централізацією фінансових ресурсів. Видатки місцевого самоврядування не перебільшують 13% ВВП, тоді як середній показник у ЄС складає 24%. Зокрема, у Данії - 54,6%, Швеції - 44,3%, Ірландії - 40,1%, Латвії - 25,8%, Польщі - 22,2%.

Доходи ж місцевих бюджетів в Україні взагалі складають лише 7% ВВП. Таким чином, навіть з математичної точки зору місцеві органи самоврядування мають удвічі більше зобов'язань, ніж ресурсів для їх виконання.

Суттєвий дисбаланс розподілу коштів обумовлений двома головними факторами.

Перший - недостатня ємність ресурсної бази органів місцевого самоврядування.

Вітчизняна система оподаткування залишає їм лише податок з доходів фізичних осіб, на який припадає близько 60% загальних доходів місцевих бюджетів.

До слова, місцеві збори і податки формують "аж" 1,1% дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як в ЄС цей показник сягає 30%.

Всі інші статті доходів - плата за ліцензії, патенти та сертифікати, реєстраційний збір, єдиний податок - формують незначну частину доходів. Більш того, через відсутність індексації цей ресурс щорічно частково "з'їдає" інфляція.

Другий фактор - надмірно роздутий кошик №1.

Нагадаємо, що у кожного місцевого бюджету є три кошики доходів. Доходи першого з них Мінфін враховує при визначені відповідних трансфертів, що визначаються як різниця між розрахунковими доходами та видатками.

За редакцією бюджетного кодексу від 2001 року сюди включаються найбільш дохідні джерела бюджету - плата за ліцензії, патенти та сертифікати, реєстраційний збір, єдиний податок, адміністративні штрафи та державне мито.

Очевидно, що при включенні всіх доходів до кошика №1 місцеві органи влади втрачають будь-який стимул до проведення роботи з їх мобілізації.

Закономірно, що за такої ситуації в Україні зростає кількість місцевих бюджетів регіонального рівня, які отримують кошти з держбюджету.

Якщо на початку 1990 років таких регіонів було 13-15, на початку 2000 років - близько 20, то у 2005 році - уже 24, крім Києва, Дніпропетровської та Донецької областей, а у 2006-2009 роках - 25, крім Києва і Дніпропетровської області.

Частка ж кошика №2 у загальному обсязі доходів досить низька - не більше 20%. Таким чином, держава отримала можливість максимально зменшити трансферти до місцевих бюджетів та централізувати фінансові потоки на верхніх шаблях влади.

Тимчасом, у більшості європейських країн ресурсна база місцевого самоврядування більш диверсифікована, а кошик доходів, який не враховується при визначенні суми необхідних трансфертів, значно ширший, ніж в Україні.

Основу доходів місцевих бюджетів - 60-70% - у країнах ЄС складають податок на доходи з фізичних осіб та податок на нерухомість.

В Україні ж в останні роки зростає частка міжбюджетних трансфертів. У 2004 році вона становила 41%, у 2005 році - 43,5%, у 2006 році - 46,2%, у 2007 році - 48,9%. І тільки у 2008 році вона зменшилася до 44,5%. Частка загальнодержавних доходів у структурі місцевих бюджетів складає 60%.

У цьому контексті новий бюджетний кодекс дещо укріплює фінанси органів місцевого самоврядування. У законі проведено значний перерозподіл доходів на користь територіальних громад.

Уряд запропонував розширити статті доходів місцевих бюджетів, особливо тих, що включені у другий кошик, проте зробив це з явним перекосом ресурсів у бік місцевих бюджетів. Скоріш за все, він свідомо маніпулює поняттями.

Якщо у ЄС місцеве самоврядування зміцнювалося шляхом передачі повноважень з центру до територіальних громад, то нинішня модель, закладена у новому кодексі, передбачає передачу повноважень з регіонального на місцевий рівень.

Для прикладу, якщо зараз обласний бюджет одержує 25% від податку з доходів громадян і 25% від податку з підприємців, то з 2010 року ці кошти підуть не в обласний бюджет, а безпосередньо у бюджети райцентрів і сіл.

Крім того, закон передбачає, що у 2010 році у місцеві бюджети також будуть надходити 100% збору за землю й 100% податку на нерухоме майно.

Зміцнюючи фінансову базу територіальних громад, уряд у новому бюджетному кодексі також протягнув норми, які суттєво розширюють його повноваження у бюджетній сфері. Найбільш резонансним нововведенням став перехід на пряме формульне фінансування 12,5 тисячі територіальних одиниць замість нинішніх 700.

Зараз Мінфін самостійно вираховує трансферти до обласних та районних бюджетів. Потім відповідні ради за затвердженою урядом формулою розраховують трансферти до сіл, селищ та містечок. Однак ця система має кілька недоліків.

По-перше, термін надходження коштів по цій вертикалі значно збільшується через наявність районних і обласних фільтрів.

По-друге, уряд не має змоги - а хочеться! - контролювати рух коштів після передачі їх на обласний і районний рівні. Подальшу ефективність і обґрунтованість використання трансфертів досить складно прослідкувати.

По-третє, політичний важіль впливу на подальший розподіл ресурсів знаходиться у керівництва області. Звичайно, усякий уряд прагнутиме перебрати його собі.

Серед інших заходів, що розширюють компетенцію уряду, варто відзначити статтю 13 кодексу. Вона передбачає створення у складі спеціального фонду держбюджету стабілізаційного фонду для посилення енергетичної та продовольчої безпеки і послаблення залежності економіки від негативних наслідків кризи.

Джерела формування та напрями використання цього фонду визначатимуться  законом про держбюджет, а порядок витрачання коштів встановлюватиме уряд.

До слова, розмір стабілізаційного фонду складає більш ніж 20 мільярдів гривень, які уряд витрачатиме на власний розсуд без будь-якого контролю парламенту.

Сподіватися на те, що уряд буде справедливо розподіляти ці кошти, досить важко, особливо в контексті ситуації з будівництвом у Львові стадіону і аеропорту, а також інших проектів, що фінансуються різними державними органами.

За збігом обставин, серед реципієнтів державних коштів значаться фінансово-промислові групи, наближені до прем'єр-міністра. При цьому не виникає сумнів, що аналогічна практика залишиться при будь-якому складові уряду.

Крім того, у статті 27 зазначається, що кожен законопроект, внесений до Верховної ради, протягом п'яти днів направляється у Кабмін та парламентський бюджетний комітет для експертизи щодо його впливу на показники бюджетів.

У редакції 2001 року норма погодження подібних змін з урядом була відсутня. Фактично, це положення надає право уряду фільтрувати бюджетне законодавство.

Таким чином, звужуючи ресурсну базу обласних адміністративних одиниць та формуючи прямі фінансові комунікації з місцевими органами влади, уряд свідомо девальвує політико-економічний вплив обласної влади та розпорошує його між тисячами територіальних громад, які не зможуть протистояти центральній владі.

Головний мотив такого рішення, очевидно, у наступному. Відповідно до Конституції, Кабмін має обмежений вплив на керівників регіонів. Через конфлікт прем'єра з президентом керівники облдержадміністрацій фактично виведені з-під сфери впливу уряду, що порушує виконавчу вертикаль та знижує ефективність прийнятих рішень.

Водночас, централізація бюджетної системи, яку закладає новий бюджетний кодекс, несе в собі ряд ризиків.

1. Маючи прямий вплив на місцеві бюджети, у кожного уряду буде велика спокуса коригувати бюджетну політику в залежності від політичних уподобань громади. Справедливість формульних розрахунків була поставлена під сумнів ще у 2004 році, коли Мінфін у політичних цілях активно маніпулював фінансовими потоками.

2. Найбільш ресурсоємними проектами є транс-територіальні проекти - шляхи чи водопроводи. Звужуючи ресурсну базу регіонів, уряд зменшує їх можливості. Очевидно, що місцеві громади не зможуть вирішити завдання такого масштабу.

3. Незважаючи на низьку ефективність і високий ступінь корумпованості нинішньої моделі бюджетної системи, влада областей та районів все ж має більш точне та повне уявлення про місцеві пріоритетні напрямки розподілу коштів, ніж уряд, який має аналізувати потреби 12,5 тисячі територіальних одиниць.

Нинішня модель є, безумовно, застарілою, але доки не буде запущений в дію програмно-цільовий метод розподілу бюджетних коштів, надмірне розширення повноважень місцевих органів лише посилить корумпованість даної сфери.

Читайте також інші публікації цього автора на "Економічній правді":

Економічний цикл по-українськи: криза як причина піднесення

Банківська система України: час розплачуватися за помилки

Рекомендації МВФ ведуть Україну в тупик?