Усе по 10%: скільки коштуватиме Україні радикальна податкова реформа
Чи можливо реалізувати в умовах війни чи після неї озвучені заступником голови Офісу президента плани щодо кардинального зниження податкових ставок.
В Офісі президента напередодні заявили про радикальну податкову реформу. Ідеться про зниження ставок податку на прибуток підприємств, на доходи та на додану вартість (ПДВ).
Більше того, ухвалення найбільших змін до податкового законодавства за часів незалежності начебто може статися ще до закінчення війни.
"Я – великий прихильник таких радикальних податкових змін. Причому вважаю, що їх, мабуть, треба робити зараз. Це наш унікальний шанс змінити культуру сплати податків у країні", – заявив заступник керівника ОП Ростислав Шурма.
За пів року активних бойових дій економіка встигла адаптуватися до життя в новій парадигмі. Проте чи прийшов час повертатися до розмов про податкову реформу і чи можливо її реалізувати в умовах війни або після неї?
Реформа "все по 10%"
Концепція податкової реформи, яку обговорюють в Офісі президента, отримала назву "10-10-10".
Вона передбачає зниження ставок ключових податків до 10%: податку на прибуток підприємств (наразі 18%), податку на доходи фізосіб (18%) та ПДВ (20%).
Крім того, пропонується скасувати єдиний соціальний внесок (ЄСВ, 22% від фонду оплати праці працівника, для ФОПів – щонайменше 22% від мінімальної зарплати) та вдвічі, до 3%, підвищити ставку військового збору.
Разом із зниженням ставок в Офісі президента пропонують скасувати всі податкові пільги, посилити відповідальність за порушення податкового законодавства і надати Державній податковій службі доступ до інформації про банківські рахунки платників податків, тобто скасувати банківську таємницю.
"Ми не пропонуємо нічого унікального. Наприклад, у США відповідальність за порушення податкового законодавства є чи не найбільшою серед усіх можливих правопорушень", – заявив Шурма.
Над цією концепцією крім Шурми працювали економісти Михайло Кухар з Ukraine Economic Outlook, Анатолій Амелін з Інституту майбутнього та Андрій Длігач з Advanter Group.
Чи є підтримка такої реформи
Команда Володимира Зеленського планувала провести податкову реформу ледь не з перших днів після приходу до влади. Проте спочатку їй завадила пандемія, а потім – вторгнення Росії.
За кілька тижнів до 24 лютого у владних кабінетах обговорювалася концепція реформи, яка мала переосмислити низку податків та зборів. Зміни мали відчути передусім звичайні українці, адже акцент робився на оподаткуванні їх доходів.
Автором ідеї був голова податкового комітету парламенту Данило Гетманцев. Якщо ОП внесе до парламенту законопроєкт "10-10-10", то саме комітет Гетманцева вирішуватиме його долю.
ЕП запитала в Гетманцева, чи підтримує він ідею нової податкової реформи та якими можуть бути компенсатори потенційних втрат для бюджету.
"На перше питання мені важко відповісти, доки автори не дадуть відповідь на друге питання та математичні розрахунки", – не без іронії відповів Гетманцев.
Реформа "10-10-10" не знаходить підтримки і в профільних органах. Так, у Національному банку гостро розкритикували цю ідею, зазначивши, що її проведення загрожує фінансовій стабільності.
"В умовах значного зниження надходжень від податків унаслідок війни й відсутності їх компенсаторів НБУ не може підтримати ініціативи, які зумовлюватимуть розширення бюджетного дефіциту.
Такі кроки матимуть негативні макроекономічні наслідки, які ускладнюватимуть не тільки поточну макроекономічну ситуацію, а й повоєнне відновлення економіки.
Водночас НБУ підтримує зміни до податкового законодавства, які сприяють спрощенню адміністрування податків, на складність та витратність якого часто нарікає бізнес, без негативного ефекту на податкові надходження", – заявив НБУ.
Не знайде підтримки ідея Шурми і в Мінфіні, хоча потенційну реформу там коментують стримано.
"Будь-які зміни до податкового законодавства, у тому числі з метою лібералізації та зниження ставок податків, можуть бути здійснені після проведення всебічних економічних розрахунків та за умови винайдення відповідних компенсаторів".
Що заважає провести реформу зараз
Дефіцит бюджету
Видатки на оборону зросли в рази, а податкові надходження впали. У бюджеті утворився велетенський дефіцит, який довелося покривати шляхом емісії гривні.
Щомісяця лише на армію витрачаються 100-120 млрд грн. Ще стільки ж іде на роботу лікарів, освітян та рятувальників.
При цьому сума доходів, які збирають податкова та митниця, становить лише 80-100 млрд грн. Часто цього не вистачає навіть на оборону держави, не кажучи про інші видатки.
Кошти, яких не вистачає на проведення видатків, доводиться позичати. Якусь частину дають міжнародні партнери, а якусь Мінфін залучає на внутрішньому ринку. Решту "друкує" НБУ.
Проте значна грошова емісія загрожує гіперінфляцією, тому уряд активно просуває ідеї підвищення податків. Зокрема – повернення скасованих раніше акцизів на пальне чи запровадження податку на купівлю валюти імпортерами.
ЕП спробувала змоделювати, якими були б втрати доходів держбюджету, якби варіант податкової реформи "10-10-10" запрацював з 1 січня 2022 року.
Так, у січні-червні надходження від податку на прибуток підприємств були б меншими на 28,7 млрд грн, від податку на доходи фізосіб – на 21,7 млрд грн, від ПДВ – на 97,24 млрд грн. Разом – 147,68 млрд грн.
Якщо ж до цього додати ефект від скасування ЄСВ, то загальні втрати становили б 337,5 млрд грн.
В інвестиційній компаній Dragon Capital вважають, що в разі реалізації реформи "10-10-10" доходи бюджету можуть не впасти, але для цього необхідна низка умов.
Зокрема, з податкової системи повинні зникнути всі спеціальні режими, оптимізації, "скрутки" та контрабанда, сплата податків має стати обов'язковою для всіх, а зарплати – лише "білими".
Крім того, держава не повинна створювати винятки для олігархів чи наближених до них секторів економіки, мають пройти прозорий конкурс на посаду голови Національного антикорупційного агентства, очищення судової системи та правоохоронних органів.
"При виконанні цих умов зниження доходів бюджету не буде. Проте для цього також треба повернути довоєнні акцизи та ПДВ на пальне, а також до кінця війни запровадити 10-відсотковий податок на купівлю валюти, щоб знизити виведення коштів під фіктивний імпорт", – вважає генеральний директор Dragon Capital та власник УП Томаш Фіала.
Однак імовірність того, що вказані умови будуть виконані разом із запровадженням податкової реформи, мінімальна.
Автори реформи наводять свої розрахунки. Відповідно до них, якби цю модель запровадили з 1 січня 2022 року, то доходи зведеного бюджету та бюджету Пенсійного фонду знизилися б на 584 млрд грн.
Точність цих розрахунків викликає сумніви, оскільки незрозумілим є припущення авторів реформи щодо доходів та видатків бюджету за другу половину 2022 року.
Також, як стверджує заступник голови податкового комітету Ярослав Железняк, автори реформи навіть не уточнювали дані щодо податкових надходжень у ДПС чи надходжень ЄСВ у Мінсоцполітики.
Однак вони припустили, що якби реформу реалізували з 1 січня 2022 року, то річні видатки бюджету знизилися б на 350 млрд грн.
"Основним наповнювачем бюджету є держава, як би дивно це не звучало.
У нас 4,8 мільйона людей працюють або на держпідприємствах, або чиновниками, тобто прямо чи опосередковано отримують гроші з держбюджету і сплачують податки назад у бюджет.
Тому ми оптимізуємо витрати держави, оптимізуючи, що держава сплачує сама собі у вигляді податків та ЄСВ", – пояснив ЕП співавтор реформи Андрій Длігач.
Крім зменшення видатків, автори реформи "10-10-10" сподіваються збільшити доходи бюджету на 186 млрд грн за рік завдяки "мобілізації численних компенсаторів, які дозволять значно скоротити фіскальний розрив".
Серед них – підвищення екологічного податку і ставок ПДВ для фармпродукції та пального із 7% до 10%.
За розрахунками авторів реформи, якби її запустили з 1 січня, то дефіцит бюджету та, відповідно, потреби в залученні додаткового боргового фінансування зросли б на 48 млрд грн.
Натомість, за розрахунками Київської школи економіки (КШЕ), здійсненими на базі бюджетних показників 2021 року, реформа може призвести до падіння доходів держбюджету на 30-40%.
Соціальна (без)відповідальність
Одна з найдорожчих для бюджету ідей реформи – скасування ЄСВ. Цей внесок є основним джерелом поповнення Пенсійного фонду. Доходів фонду від ЄСВ і так не вистачає, аби забезпечити пенсіонерів невеликими виплатами.
Крім проблеми розширення дефіциту Пенсійного фонду, скасування ЄСВ може призвести до зняття відповідальності з держави за соціальну підтримку майбутніх пенсіонерів і людей, які втратили працездатність чи стали безробітними.
"У разі скасування ЄСВ держава скасовує все соціальне страхування на виплату пенсій, лікарняних, допомоги з безробіття, відмовляється від пенсійної системи, у тому числі від спецпенсій та пенсій військовим", – кажуть у КШЕ.
Детінізація та нові інвестиції
Зменшити втрати бюджету можна було завдяки детінізації та жорсткішому контролю за платниками податків. Длігач стверджує, що в межах підготовки реформи було проведено опитування підприємців.
80% з них заявили, що в разі реалізації реформи вони готові легалізуватися і сплачувати податки за ставками 10%. Водночас він не зазначив, яка частка тіньової економіки припадає на ці 80% підприємців.
"Загалом немає доведеної ефективності впливу зниження податків на детінізацію економіки. В умовах війни, складної економічної ситуації та зниження ділової активності, найвірогідніше, на першому етапі впровадження реформи, протягом одного-трьох бюджетних років, бажаного детінізаційного ефекту досягти не вдасться", – відзначають у КШЕ.
Зрештою, завжди будуть ті, хто не платитиме навіть менші податки.
Зниження податків часто пов'язують з підвищенням інвестиційної привабливості, але цей фактор навряд чи реалізується, якщо реформу проводити зараз.
За даними Європейської бізнес-асоціації (ЄБА), зросла кількість компаній, у яких вичерпалися резерви. У травні таких було 29%, у серпні – 32%. Про негативні очікування бізнесу свідчать і результати опитування, яке провів Нацбанк.
Наразі бізнес намагається вижити, тому про нові інвестиції мова не йде. Особливо зараз, коли ніхто не може гарантувати, що інвестовані кошти не будуть втрачені через черговий ракетний удар росіян.
Навпаки – компанії стараються перейти в тінь, щоб зберегти кошти і продовжити роботу.
Розмови ж про зниження податків можуть сприйнятися не як "запрошення" працювати прозоро, а як застереження, що ситуація погіршиться. Зрештою, недоотримані кошти доведеться десь брати і найбільш вірогідне місце – це Нацбанк.
Формальності
Катастрофічні наслідки для економіки, бюджету та обороноздатності країни – не єдиний аргумент проти податкової реформи. Менш відчутний полягає в тому, що така реформа зашкодить євроінтеграційним прагненням України.
Чинні європейські податкові правила встановлюють певний рівень свободи для країн-учасниць щодо вибору їхніх податкових систем, але вони мають обмеження. Одне з них стосується ПДВ.
"Податкові зміни в певній частині суперечать євроінтеграційним прагненням України. Зокрема, базова ставка ПДВ не повинна бути нижчою 15% для запобігання виникненню структурної неврівноваженості в ЄС та викривленню конкуренції (міститься в директиві Ради ЄС)", – зазначають у Центрі аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ.
Автори реформи "10-10-10" вважають, що обмеження ЄС не є перешкодою. Знизити розмір ПДВ до 10% вони планують на перші три роки, щоб подолати корупцію. Надалі ставку можна буде підвищити до 15%, аби відповідати вимогам ЄС.
Однак зниження ставок навряд чи допоможе уряду в переговорах з міжнародними партнерами про фінансову підтримку під час війни. Донорам буде складно пояснити, чому країна, якій потрібні гроші, радикально зменшує джерела доходів.
Насамкінець, радикальна реформа стала б перешкодою в переговорах з МВФ про нову програму. Для фонду ключовою вимогою, імовірно, буде консолідація бюджету: зменшення дефіциту через урізання видатків чи збільшення надходжень.
Чи буде реформа після війни
Зрозуміло, що велика війна – не час для податкових експериментів, але чи можна провести реформу "10-10-10" після перемоги?
Відповідь на це питання залежить від того, як і коли закінчиться війна, якою з неї вийде економіка, якими будуть безпекові умови. Проте вже зараз можна проаналізувати спроможність держави провести таку реформу.
Інвестиційний бум
Після завершення війни Україна потребуватиме значних інвестицій у відбудову зруйнованої інфраструктури. Якщо безпекові ризики мінімізують, то інвестори вкладатимуть кошти у відбудову країни.
Цьому сприятимуть євроінтеграційні перспективи: наявність спільного ринку з ЄС, яка поєднуватиметься з відносно низькою вартістю робочої сили.
Проте, попри віру авторів реформи в залучення масштабних інвестицій завдяки зниженню ставок, у минулому податкова складова не була пріоритетною для потенційних інвесторів.
Відповідно до опитування ЄБА, у 2020 році розмір податкових ставок не входив навіть до десятка головних перешкод на шляху інвестицій в Україну. На перших місцях були недовіра до судів, корупція та монополізація ринків олігархами.
Серед податкових антистимулів для інвестицій в Україну називали складне адміністрування податків.
Реформа могла б прибрати цю ваду. Зокрема, якби держава скасувала податкові пільги і спростила законодавство. Проте складність податкової системи була лише на шостому місці в антирейтингу перешкод для інвестицій.
Боргова яма
Переважна частина зовнішньої допомоги, яку отримує Україна, – це кредити, видані на пільгових умовах. Це означає, що їх доведеться повертати з процентами.
Повертати доведеться й кошти, які уряд залучив на внутрішньому ринку. Зокрема, за облігаціями, які в Мінфіну купував Нацбанк, випускаючи емісійну гривню в обіг.
Для обслуговування всіх боргів державі потрібно мобілізовувати достатні обсяги доходів, і зниження податкових ставок без належних компенсаторів цьому навряд чи сприятиме.
Якщо після перемоги Україна наважиться на податкову реформу, то уряду доведеться або "винаходити" компенсатори втрат, або суттєво переглядати напрямки використання бюджетних коштів.
Наприклад – відмовитися від деяких соціальних витрат чи капітальних проєктів через необхідність повертати борги.
Відбудова
Необхідність відбудувати зруйновану інфраструктуру – ще один аргумент проти зниження податків.
За даними проєкту "Росія заплатить", 8 серпня загальна сума задокументованих збитків інфраструктурі сягала 110,4 млрд дол. Це не остаточні цифри, сума збитків зростатиме в міру активності бойових дій.
Одним із джерел покриття цих збитків можуть стати заморожені за кордоном російські активи. Проте для їх стягнення на користь України необхідні час та політична воля багатьох урядів світу.
Інше джерело – кошти міжнародних партнерів та приватних інвесторів. Від них уряд планує отримати 750 млрд дол протягом десяти років.
Проте є побоювання, що план відновлення України не вдасться реалізувати повною мірою: або через високі безпекові ризики, які залишаться після війни, або через нову економічну кризу у світі.
Імовірно, вагому складову повоєнної відбудови доведеться фінансувати самостійно, тобто коштами платників податків, і менші податкові ставки цьому не сприятимуть.
Детінізація
Якщо реформу реалізовувати після перемоги, то ефект від детінізації економіки може бути відчутнішим. Утім, він не перекриє всі втрати бюджету через зниження ставок. Щонайменше, про це свідчить український досвід.
"Принаймні в перший рік фіскальний ефект буде негативний. Такий досвід Україна проходила, коли знизила ставку ЄСВ до 22% (дефіцит ПФ зріс з 95 млрд грн до 145 млрд грн, а надходження ЄСВ впали на 36%)", – нагадують у КШЕ.
Водночас низка чинників гратиме проти детінізації. Зокрема, падіння виробництва через знищення росіянами великих промислових компаній, падіння обсягів споживання та зменшення населення через міграцію українців.
* * *
Для чого оголошувати податкову реформу, реалізувати яку майже неможливо?
Зеленський очікує від уряду більшої самостійності в ухваленні рішень та більшої ефективності в подоланні викликів, які стоятимуть перед Україною взимку.
Імовірно, розмови про податкову реформу стали наслідком політичних амбіцій заступника голови Офісу президента Ростислава Шурми. Його називали одним з претендентів на роль голови уряду, який "має багато креативних ідей".
Можливо, серед цих ідей є і прораховані джерела компенсації мільярдів гривень потенційних втрат бюджету від запровадження реформи "10-10-10".