В пошуках "тіньових" мільярдів на пенсії

Через масове невдоволення громадян влада тихенько згортає непопулярну пенсійну реформу, принаймні, ту частину, яка стосується підвищення пенсійного віку.

Очікувалося, що саме останній захід дозволить збалансувати Пенсійний фонд, тому відмова від підвищення пенсійного віку знову актуалізує питання: де взяти гроші на виплату пенсій? Днями свої ініціативи з цього приводу представив віце-прем'єр та міністр соціальної політики Сергій Тігіпко.

На його переконання, десятки мільярди гривень можна вийняти з тіньової економіки, змусивши підприємців легалізувати фонд оплати праці. Декларація про те, що уряд збільшить дохідну частину соціальних фондів на 50 мільярдів гривень, виглядає привабливо, проте лише каральними заходами цього досягти не вдасться.

Проблема розбалансування Пенсійного фонду в Україні - ключовий ризик для стабільності системи державних фінансів. У 2010 році витрати ПФУ становили 191,5 мільярда гривень, тоді як власні надходження - лише 119,3 мільярда гривень.

Засоби для покриття цього розриву фонд традиційно отримує з бюджету. У 2010 році уряд перерахував йому 64,1 мільярда гривень коштів платників податків. Цей показник часто ототожнюють з дефіцитом ПФУ, хоча насправді це не так.

По-перше, держава в окремих випадках, відмінних від загальної системи, сама може виступати роботодавцем, а тому зобов'язана перераховувати внески в ПФУ.

Зокрема, в Україні уряд закономірно взяв на себе фінансування пенсійних виплат військовослужбовцям. Ця стаття видатків забрала з ПФУ в 2010 році 31,8 мільярда гривень, які профінансовані державним трансфертом.

До слова, цікаво, чому в миролюбній країні з напіврозваленою армією майже п'ята частина пенсій йде на виплату військових пенсій.

По-друге, держава "за свій рахунок" може надавати додаткові пенсійні гарантії - встановлювати спеціальні пенсії, які технічно фінансуються фондом. Проте оскільки їх фінансування здійснює уряд, то ці витрати повинні бути компенсовані з бюджету.

В різних країнах такими категоріями працівників, як правило, є робітники, що працюють в умовах високого ризику для здоров'я і життя. В Україні до таких прирівнюються ще й співробітники правоохоронної, судової системи.

По суті, такі трансферти є одним із напрямків соціальної політики держави, а тому не говорять про дефіцит ПФУ. Інше питання, що спеціальні пенсії в Україні також отримують народні депутати, їх помічники, державні службовці, дипломати та інші сумнівні особи з точки зору доцільності встановлення їм спеціальних пенсій.

Очевидно, влада вважає, що дана категорія працівників також працює у складних умовах та є соціально незахищеною групою. Таким чином, некоректно вважати дефіцитом ПФУ весь обсяг коштів, перерахованих з державного бюджету.

Об'єктивним показником розбалансування фонду є обсяг трансферту з державного бюджету та обсяг позичок, наданих з бюджету. Останні повинні використовуватися для тимчасового покриття дефіциту фонду, але на практиці вони часто є джерелом фінансування його дефіциту, оскільки цей борг часто списується рішенням уряду.

У 2010 році загальний реальний дефіцит ПФУ становив 34,5 мільярда гривень, з них дотація на покриття дефіциту ПФУ - 26,6 мільярда гривень. Відносно ВВП втрати бюджету, можливо, і не значні, проте завдяки такому ресурсу можна було б вирішити одну із ключових українських проблем.

До прикладу, завдяки подоланню дефіциту ПФУ можна збільшити видатки на ЖКГ в Україні в більш ніж в шість разів, оборону та освіту - утричі, правоохоронну систему - в 2,2 разу, охорону здоров'я - в 1,5 разу. Загалом, витрати на покриття дефіциту бюджету ПФУ майже в півтора разу перевищують капітальні видатки бюджету.

За розрахунками автора, мультиплікативний ефект від спрямування цих коштів на інвестиції в економіку дав би додаткове зростання ВВП в розмірі 0,8% - звичайно, якби ці кошти не були розкрадені.

Очевидно, що уряд хоче досягти збалансованості ПФУ. На необхідність цього вказували і представники МВФ, приймаючи рішення про виділення Україні кредиту.

МВФ тут цікавить стабільність системи державних фінансів. Дефіцит ПФУ є складовою сукупного дефіциту системи державних фінансів, а тому додаткові 3% ВВП фонд просто не може ігнорувати.

Сьогодні є лише три варіанти збалансування Пенсійного фонду.

1. Збільшення пенсійного віку, що пропонує МВФ.

2. Обмеження розміру пенсій, що зменшить видатки ПФУ.

3. Вивід з тіні зарплати, що дозволить збільшити надходження внесків до фонду.

Реалізація другого варіанту, який видається найбільш раціональним і найменш затратним для громадян, ускладнена забороною Конституції щодо зменшення соціальних стандартів та спротивом чиновників, які блокують будь-які спроби зменшити їх виплати.

Якщо ж такий нормативно-правовий акт і вдається просунути через парламент, ініціативи щодо обмеження пенсійних виплат блокуються Конституційним судом як такі, що суперечать Конституції.

Для прикладу, в 2005 році парламент спробував обмежити пенсії чиновникам, суддям, депутатам, дипломатам та працівникам правоохоронної системи. У відповідь група депутатів подала позов до КС, наполягаючи на тому, що це звужує зміст та обсяг права на пенсійне забезпечення. КС задовольнив цей позов.

Те, що влада не здатна збалансувати ПФУ за рахунок обмеження надвисоких пенсій окремим спритним соціальним групам, є виною громадян. Замість того, щоб слухати балаканину політиків про інтеграційні вектори чи про мовне питання, варто поцікавитися іменами депутатів, які хочуть гарно жити за рахунок податків громадян.

Діючий уряд, діючи за вказівками МВФ, намагався вирішити проблему дефіциту ПФУ за допомогою підвищення пенсійного віку.

Однак, суспільство категорично відкинуло такий варіант, в результаті чого уряд, здається, таки вирішив загальмувати це рішення навіть ціною зриву виконання обіцянок перед Фондом.

Тепер уряд намагається збалансувати ПФУ за допомогою легалізації заробітної плати. Такий підхід запропонував віце-прем'єр та міністр соціальної політики Сергій Тігіпко.

Він пропонує, по-перше, посилити відповідальність роботодавців за трудові відносини із працівниками без укладання договору, тобто за створення нелегального робочого місця, з якого не платяться внески й податки.

По-друге, запровадити індикативні заробітні плати, з яких будуть розраховуватися внески в соціальні фонди.

По-третє, перерозподілити зобов'язання роботодавця і працівника в структурі соціальних внесків.

По-четверте, лібералізувати трудове законодавства, зокрема віднесення ряду важливих питань, як то тривалість робочого дня, терміни оплати праці, умови звільнення до сфери внутрішніх домовленостей між працівником та роботодавцем.

Відзначимо, що попри критику, урядовець запропонував досить цілісний та системний підхід щодо вирішення цієї проблеми. Водночас, практичні кроки свідчать, що наразі уряд цікавить лише наповнення ПФУ, а не проблема тіньових заробітних плат як така.

Цим обумовлений той факт, що запропоновані Тігіпком три законопроекти поки що стосуються в більшій мірі посилення каральних заходів по відношенню до підприємців.

Зокрема це підвищення адміністративних штрафів, запровадження кримінальної відповідальності за відсутність трудового договору, розширення кількості та повноважень контролюючих органів.

Орієнтованою на збільшення зборів також є ідея індикативних заробітних плат. Сергій Тігіпко пропонує запровадити 8 кваліфікаційних категорій, починаючи з працівників з низькою професійною кваліфікацією або її відсутністю та закінчуючи вищими керівниками.

Для кожної з них встановлять спеціальний коефіцієнт, який буде множитися на мінімальну зарплату. Навряд чи це призведе до легалізації заробітних плат, скоріше, лише посилить навантаження на фонд оплати праці.

Наслідком цієї новації стане те, що роботодавець може платити будь-яку заробітну плату робітникові, але відраховувати внески до соціальних фондів буде виходячи з встановленої індикативної заробітної плати.

Міністр говорить правду, коли пропонуючи перелік своїх ініціатив в питанні легалізації оплати праці, посилається на європейський досвід. Водночас, упускає той факт, що посилення каральних заходів та більш жорсткі норми адміністрування соціальних внесків в ЄС супроводжувалися зниженням фіскального навантаження на фонд оплати праці.

Запропоновані заходи, за виключенням розширення кількості та повноважень контролюючих органів, могли б мати позитивний ефект, але при умові ліквідації причини тотальної виплати заробітної плати в конвертах асиметричного розподілу зобов'язань соціального страхування між працівником та роботодавцем.

Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" було запроваджено єдиний соціальний внесок, який замінив обов'язкові внески в чотири фонди.

Із зарплати працівника тепер утримується приблизно 3,6%, з яких 2% надходить до Пенсійного, 1,6% до інших соціальних фондів, тоді як для роботодавця розмір цього соціального внеску коливається в залежності від діяльності в діапазоні 36,76% - 49,7%.

Виходить, що створивши робоче місце, підприємство вимушене додатково сплачувати до 50% заробітної плати на соціальне забезпечення даного робітника. Можливо в умовах мізерних заробітних плат, це незначна сума, проте випереджаюче зростання заробітної плати в України понад зростання продуктивності праці явно не стимулює інвесторів створювати робочі місця.

Звичайно, мінімізація відрахувань внесків в соціальні фонди, як і широко розповсюджена мінімізація оподаткування загалом це досить негативне явище в економіці України, яке негативно відображується як на доходах громадян так і на доходах бюджету.

Проте в умовах високого податкового навантаження на оплату праці, високою корупційної ренти та значних затрат на адміністрування податків та внесків, тіньовий ресурс, який отримують підприємства не завжди є неоподаткованим прибутком, а інколи лише ресурсом для оплати надмірних невиробничих витрат підприємств.

Відчутно знизивши соціальне навантаження на фонд оплати праці держава вправі вимагати виведення з тіні оплату праці, а тому запропоновані Сергієм Тігіпко заходи будуть актуальними.

Але якщо держава розпочне з каральних заходів, а питання розподілу тягаря соціальних внесків відкладе на потім, це не призведе до автоматичного зростання внесків до соціальних фондів.

Західні іноземні компанії, які звикли дотримуватися законодавства будуть відмовлятися від розширення штату працівників, а вітчизняні - розробляти нові механізми уникнення сплати внесків.

А це призведе до зворотнього ефекту, що буде мати наслідком не лише додаткові надходження, а й значні втрати для держави.