Хто за що відповідає в громаді

Децентралізація, яку Україна розпочала у 2014 році, дала об'єднаним територіальним громадам ресурси, землю і нові можливості. Громади отримали бюджети, яких раніше не бачили. Деякі сільські ради вперше змогли самостійно відремонтувати школу чи дитячий садок, не чекаючи "милості" районної державної адміністрації.

Але разом з успіхами ми отримали й системну проблему, яку я б назвала "повноваженнями без власника". Функції та штати РДА суттєво скоротили, статус міст обласного значення ліквідували, а компетенцію всіх рівнів влади належно не переглянули. Усе це відбувалося швидше, ніж законодавство встигало чітко прописати, хто чим займається і, що особливо важливо, хто за що відповідає. Ось два приклади.

Формально утримання шкіл — власне повноваження громади. Але освітні нормативи, атестація вчителів, оплата їхньої праці, вимоги до харчування й безпеки — це вже спільна відповідальність із державою. Коли в школі протікає дах, директор часто не може розв'язати проблему: кошти пішли на зарплати або на чергові державні нововведення, під які держава не дала грошей. І це не через некомпетентність людей на місцях, а через те, що межі відповідальності в законодавстві розмиті.

Інший приклад — "ліси без господаря". Якщо ліс на території громади не має власника чи користувача, там виявили незаконну рубку, а винних не знайшли, збитки за законом компенсує громада. Хоча реальних повноважень і ресурсів, щоб на це вплинути, вона не мала.

Три проблеми, які стримують громади

Дублювання функцій. Коли компетенція формально належить і громаді, і району, і області, і частково державному органу, відповідальність розмивається настільки, що за результат не відповідає ніхто. Це класична пастка "спільної компетенції": усі причетні, але ніхто не винен.

Розрив між повноваженнями і фінансуванням. Це, мабуть, найгостріша проблема. Держава передає громадам функції, наприклад у соціальному захисті чи адміністративних послугах, але гроші під них часто розраховані за застарілими нормативами або взагалі не враховують реальних витрат. У результаті громада або недофінансовує функцію, або латає її власними коштами, які могли б піти на розвиток.

Нові прогалини воєнного часу. Бронювання, взаємодія з ТЦК, укриття, відновлення пошкодженого майна, розміщення внутрішньо переміщених осіб — усе це навалилося на громади без чіткого розподілу відповідальності між органами місцевого самоврядування, обласними військовими адміністраціями та центральною владою. Голови громад часто діють у сірій зоні й ухвалюють рішення, які формально можуть виходити за межі їхніх повноважень. Просто тому, що бездіяльність коштує дорожче.

Чому це критично саме зараз

Коли ми говоримо про повоєнну відбудову, розмежування повноважень перестає бути суто управлінським питанням і стає економічним.

Донор чи інвестор, який хоче вкласти кошти у відновлення житла, інфраструктури чи нове виробництво, має розуміти, з ким підписує угоду і чи може цей підписант гарантувати виконання зобов'язань. Коли повноваження розмиті, інвестиційний процес гальмує ще до старту. Тому місцеве самоврядування має отримати всі повноваження, потрібні для економічного розвитку своєї території. Згодом це збільшить і місцеві бюджети.

Повоєнна економіка генеруватиме небагато бюджетних коштів, тож розподіляти їх доведеться особливо ощадливо. Чітко визначена компетенція дає змогу спрямувати гроші туди, де вони потрібні, а люди на місцях часто бачать проблеми краще, ніж "центр". До того ж місцева влада ближча до людей, і її рішення легше контролювати депутатам, громадськості та правоохоронцям.

Важливо й те, щоб повоєнні місцеві вибори сформували нове представництво громад із зрозумілими і забезпеченими повноваженнями.

Що потрібно зробити

По-перше, визначити засади розмежування компетенції держави і місцевого самоврядування в оновлених законах, спираючись на європейський досвід, а не на застаріле нереформоване законодавство, як це часто відбувається сьогодні.

По-друге, чітко розвести повноваження місцевого самоврядування і органів державної влади на місцях, зокрема військових адміністрацій. Треба зафіксувати, які рішення громада ухвалює самостійно, а які — лише у взаємодії з державою.

По-третє, синхронізувати профільне законодавство з Бюджетним і Податковим кодексами. Немає сенсу прописувати громаді нове повноваження, якщо джерело його фінансування не з'явиться одночасно в бюджетному законодавстві.

Що пропонує законопроєкт №14412

Першим кроком є урядовий законопроєкт № 14412. Верховна Рада у квітні ухвалила його в першому читанні, і зараз його готують до другого. Він замінює нинішні розмиті, заплутані й оціночні формулювання зрозумілими критеріями розмежування. Ухвалення цього закону — також індикатор Ukraine Facility, тобто не лише питання внутрішньої управлінської логіки, а й зобов'язання перед міжнародними партнерами.

Законопроєкт критикують, зокрема за ризик повернення до централізації. Частина зауважень слушна: у редакції першого читання є положення, які прямо не стосуються розмежування, — про засади місцевого самоврядування, бюджетну політику, правовий режим воєнного стану. Наш комітет готує правки, щоб прибрати їх і зробити критерії розмежування чіткішими й послідовнішими, без простору для довільного тлумачення. Найближчим часом комітет також планує винести на публічне обговорення ще низку ініціатив, які мають закрити ці прогалини.

Що зміниться на практиці

Чесно скажу: один закон не перепише за ніч Закон про освіту чи Лісовий кодекс. Законопроєкт № 14412 рамковий. Він встановлює правила гри, а конкретний перелік повноважень кожного рівня з'явиться після змін до понад півтори сотні профільних законів і до Бюджетного кодексу. Ось як має виглядати життя громади, коли нова система запрацює повністю.

Дах школи — громада, зарплата вчителя — держава. Базове правило: одна функція — один відповідальний рівень. Утримання будівлі школи — власне повноваження громади. Освітні стандарти та оплата праці педагогів — відповідальність держави. Якщо держава запроваджує нові вимоги до харчування чи безпеки, кошти мають надходити одночасно з вимогою, через зміни до Бюджетного кодексу. Тоді гроші на ремонт даху не доведеться перекидати на виконання державних рішень.

Не можна відповідати за те, на що не маєш впливу. Громада відповідає за виконання державних функцій лише тією мірою, якою держава забезпечила її ресурсами. Або громада отримує інструменти, щоб впливати на ситуацію, або відповідальність несе той рівень, у якого ці інструменти є. Для "лісів без господаря" це означає однозначну відповідь у профільному законі: або громада отримує право оформити такий ліс і організувати його охорону, або збитки від незаконних рубок перестають автоматично лягати на місцевий бюджет.

Державна послуга — за державні кошти. Реєстрація народжень і шлюбів, призначення соціальних допомог, частина адміністративних послуг — це державні функції, які громади виконують від імені держави. Їх мають фінансувати трансферти з державного бюджету в обсязі, що відповідає цим повноваженням, або, для адміністративних послуг, адміністративний збір. Держава натомість перевіряє дотримання своїх стандартів. Для людини в ЦНАП це означає, що якість послуги не залежатиме від того, чи вистачило громаді грошей "доплатити за державу".

Менше відмов "бо це не передбачено законом". Сьогодні громада, яка хоче підтримати молодих лікарів, запустити програму доступного житла чи місцеві стимули для бізнесу, часто чує, що такого повноваження в законі немає. Законопроєкт пропонує презумпцію: якщо закон прямо не відносить питання до компетенції держави чи до делегованих повноважень, воно вважається власним повноваженням громади. Це не дозвіл ігнорувати спеціальні закони, а правило для численних сірих зон. Держава наглядатиме за законністю рішень громади, а не за їхньою доцільністю: перевіряти процедуру — так, вирішувати замість громади, що будувати, парк чи паркінг, — ні.

Рішення ухвалює той, хто найближче до проблеми. В основі законопроєкту — принцип субсидіарності: вищий рівень влади береться за справу лише тоді, коли нижчий об'єктивно не може її виконати. Для укриттів, розміщення переміщених осіб чи відновлення житла профільні закони мають чітко відповісти: хто будує, хто утримує, хто перевіряє і хто платить. Тоді голові громади не доведеться діяти в сірій зоні, а людям — шукати, до кого звернутися.

Підпис, який щось означає. Для інвестора чи донора чітка компетенція означає зрозумілого партнера. Якщо питання належить громаді, її рішення не скасують "згори" з міркувань доцільності. Якщо державі — інвестор одразу знає, до кого йти.

Виборець знатиме, з кого питати. Коли за кожною сферою закріплено відповідального, на повоєнних місцевих виборах людина оцінюватиме владу за результатами: чи відремонтовано школу, чи працює укриття, чи вчасно надається послуга. А не за тим, хто переконливіше пояснить, що "це не наша компетенція".

Замість висновку

Місцеве самоврядування — це конкретні люди і справи. Це голова громади, який щодня ухвалює рішення в умовах невизначеності. Це мешканець, який хоче знати, куди звертатися зі своєю проблемою. Це інвестор, який шукає партнера для відбудови. Чітке розмежування компетенції — складне, але назріле завдання. Часу на нього обмаль, а час — саме той ресурс, який Україна не може собі дозволити втрачати ні на фронті, ні в управлінні.