Кто за что отвечает в общине

Децентрализация, которую Украина начала в 2014 году, предоставила объединенным территориальным общинам ресурсы, землю и новые возможности. Общины получили бюджеты, которых раньше не видели. Некоторые сельские советы впервые смогли самостоятельно отремонтировать школу или детский сад, не дожидаясь "милости" районной государственной администрации.

Но наряду с успехами мы столкнулись и с системной проблемой, которую я бы назвала "полномочиями без владельца". Функции и штаты РГА существенно сократили, статус городов областного значения ликвидировали, а компетенцию всех уровней власти должным образом не пересмотрели. Всё это происходило быстрее, чем законодательство успевало чётко прописать, кто чем занимается и, что особенно важно, кто за что отвечает. Вот два примера.

Формально содержание школ — это прерогатива местной общины. Но образовательные нормативы, аттестация учителей, оплата их труда, требования к питанию и безопасности — это уже совместная ответственность с государством. Когда в школе протекает крыша, директор зачастую не может решить проблему: средства ушли на зарплаты или на очередные государственные нововведения, на которые государство не выделило денег. И это не из-за некомпетентности людей на местах, а из-за того, что границы ответственности в законодательстве размыты.

Другой пример — "леса без хозяина". Если лес на территории общины не имеет владельца или пользователя, там обнаружили незаконную вырубку, а виновных не нашли, убытки по закону компенсирует община. Хотя реальных полномочий и ресурсов, чтобы на это повлиять, у нее не было.

Три проблемы, сдерживающие развитие общин

Дублирование функций. Когда компетенция формально принадлежит и общине, и району, и области, и частично государственному органу, ответственность размывается настолько, что за результат не отвечает никто. Это классическая ловушка "совместной компетенции": все причастны, но никто не виноват.

Разрыв между полномочиями и финансированием. Это, пожалуй, самая острая проблема. Государство передает общинам функции, например, в сфере социальной защиты или административных услуг, но средства на их обеспечение часто рассчитываются по устаревшим нормативам или вообще не учитывают реальных расходов. В результате община либо недофинансирует эту функцию, либо покрывает расходы за счёт собственных средств, которые могли бы пойти на развитие.

Новые пробелы военного времени. Бронирование, взаимодействие с ТЦК, укрытие, восстановление поврежденного имущества, размещение внутренне перемещенных лиц — все это обрушилось на общины без четкого распределения ответственности между органами местного самоуправления, областными военными администрациями и центральной властью. Главы общин часто действуют в "серой зоне" и принимают решения, которые формально могут выходить за пределы их полномочий. Просто потому, что бездействие обходится дороже.

Почему это так важно именно сейчас

Когда мы говорим о послевоенном восстановлении, разграничение полномочий перестает быть чисто управленческим вопросом и становится экономическим.

Донор или инвестор, желающий вложить средства в восстановление жилья, инфраструктуры или новое производство, должен понимать, с кем подписывает соглашение и может ли этот подписант гарантировать выполнение обязательств. Когда полномочия размыты, инвестиционный процесс тормозится ещё до старта. Поэтому местное самоуправление должно получить все полномочия, необходимые для экономического развития своей территории. Впоследствии это увеличит и местные бюджеты.

Послевоенная экономика будет генерировать немного бюджетных средств, поэтому распределять их придется особенно экономно. Чётко определённая компетенция позволяет направлять деньги туда, где они нужны, а люди на местах часто видят проблемы лучше, чем "центр". К тому же местные власти ближе к людям, и их решения легче контролировать депутатам, общественности и правоохранительным органам.

Важно также, чтобы послевоенные местные выборы сформировали новое представительство общин с понятными и обеспеченными полномочиями.

Что нужно сделать

Во-первых, определить принципы разграничения полномочий государства и местного самоуправления в обновленных законах, опираясь на европейский опыт, а не на устаревшее, нереформированное законодательство, как это часто происходит сегодня.

Во-вторых, четко разграничить полномочия местного самоуправления и органов государственной власти на местах, в частности военных администраций. Необходимо зафиксировать, какие решения община принимает самостоятельно, а какие — только во взаимодействии с государством.

В-третьих, синхронизировать профильное законодательство с Бюджетным и Налоговым кодексами. Нет смысла предоставлять общине новые полномочия, если источник их финансирования не появится одновременно в бюджетном законодательстве.

Что предлагает законопроект №14412

Первым шагом является правительственный законопроект № 14412. Верховная Рада в апреле приняла его в первом чтении, и сейчас его готовят ко второму. Он заменяет нынешние размытые, запутанные и оценочные формулировки понятными критериями разграничения. Принятие этого закона — также один из показателей Ukraine Facility, то есть не только вопрос внутренней управленческой логики, но и обязательство перед международными партнерами.

Законопроект критикуют, в частности, за риск возврата к централизации. Часть замечаний обоснована: в редакции первого чтения есть положения, которые напрямую не касаются разграничения полномочий, — об основах местного самоуправления, бюджетной политике, правовом режиме военного положения. Наш комитет готовит поправки, чтобы удалить их и сделать критерии разграничения более четкими и последовательными, без возможности произвольного толкования. В ближайшее время комитет также планирует вынести на публичное обсуждение еще ряд инициатив, которые должны устранить эти пробелы.

Что изменится на практике

Честно скажу: один закон не перепишет за ночь Закон об образовании или Лесной кодекс. Законопроект № 14412 является рамочным. Он устанавливает правила игры, а конкретный перечень полномочий каждого уровня появится после внесения изменений в более чем полторы сотни профильных законов и в Бюджетный кодекс. Вот как должна выглядеть жизнь общины, когда новая система заработает в полную силу.

Крыша школы — община, зарплата учителя — государство. Базовое правило: одна функция — один уровень ответственности. Содержание здания школы — полномочия общины. Образовательные стандарты и оплата труда педагогов — ответственность государства. Если государство вводит новые требования к питанию или безопасности, средства должны поступать одновременно с введением этих требований, посредством изменений в Бюджетный кодекс. Тогда деньги на ремонт крыши не придется перенаправлять на выполнение государственных решений.

Нельзя отвечать за то, на что не имеешь влияния. Община отвечает за выполнение государственных функций лишь в той мере, в какой государство обеспечило её ресурсами. Либо община получает инструменты, чтобы влиять на ситуацию, либо ответственность несёт тот уровень, у которого эти инструменты есть. Для "лесов без хозяина" это означает однозначный ответ в профильном законе: либо община получает право оформить такой лес и организовать его охрану, либо убытки от незаконных рубок перестают автоматически ложиться на местный бюджет.

Государственная услуга — за счет государственных средств. Регистрация рождений и браков, назначение социальных пособий, часть административных услуг — это государственные функции, которые общины выполняют от имени государства. Их должны финансировать трансферты из государственного бюджета в объеме, соответствующем этим полномочиям, или, в случае административных услуг, административный сбор. Государство, в свою очередь, проверяет соблюдение своих стандартов. Для человека в ЦНАП это означает, что качество услуги не будет зависеть от того, хватило ли общине денег "доплатить за государство".

Меньше отказов "потому что это не предусмотрено законом". Сегодня община, которая хочет поддержать молодых врачей, запустить программу доступного жилья или местные стимулы для бизнеса, часто слышит, что таких полномочий в законе нет. Законопроект предлагает презумпцию: если закон прямо не относит вопрос к компетенции государства или к делегированным полномочиям, он считается собственным полномочием общины. Это не разрешение игнорировать специальные законы, а правило для многочисленных серых зон. Государство будет контролировать законность решений общины, а не их целесообразность: проверять процедуру — да, решать вместо общины, что строить — парк или парковку, — нет.

Решение принимает тот, кто находится ближе всего к проблеме. В основе законопроекта — принцип субсидиарности: вышестоящий уровень власти берется за дело только тогда, когда нижестоящий объективно не может его выполнить. Что касается убежищ, размещения перемещенных лиц или восстановления жилья, профильные законы должны четко определять: кто строит, кто содержит, кто проверяет и кто платит. Тогда главе общины не придется действовать в "серой зоне", а людям — искать, к кому обратиться.

Подпись, которая что-то значит. Для инвестора или донора четкая компетенция означает понятного партнера. Если вопрос относится к общине, её решение не отменят "сверху" из соображений целесообразности. Если к государству — инвестор сразу знает, к кому обращаться.

Избиратель будет знать, к кому обращаться. Когда за каждой сферой закреплен ответственный, на послевоенных местных выборах люди будут оценивать власть по результатам: отремонтирована ли школа, работает ли убежище, своевременно ли предоставляется услуга. А не по тому, кто убедительнее объяснит, что "это не в нашей компетенции".

Вместо заключения

Местное самоуправление — это конкретные люди и дела. Это глава общины, который ежедневно принимает решения в условиях неопределенности. Это житель, который хочет знать, куда обращаться со своей проблемой. Это инвестор, который ищет партнера для восстановления. Четкое разграничение компетенций — сложная, но назревшая задача. Времени на это мало, а время — именно тот ресурс, который Украина не может себе позволить терять ни на фронте, ни в управлении.