Що потрібно Україні, щоб рухатися в бік розвинених країн. Уроки від нобелівських лауреатів

Нобелівська премія з економіки цього року була присуджена відомим далеко не лише в академічних колах Дарону Аджемоглу та Джеймсу Робінсону, а також менш відомому їхньому колезі Саймону Джонсону. 

Звісно, не за популярний бестселер "Чому нації занепадають", а за десятки фундаментальних академічних статей, які кількісними методами довели критичну важливість інституцій для економічного розвитку. Причому не будь-яких, а "інклюзивних" — тобто тих, які захищають права широких верств населення, а не лише "еліт". 

Такі інституції є необхідною умовою існування "суспільного порядку з відкритим доступом [до політичних та економічних можливостей]" (за визначенням інших класиків жанру: Норта, Вайнгаста та Волліса), що поєднує вільну конкуренцію в економіці та політиці. 

Саме такі інституції і заснований на них суспільний порядок сприяють економічному зростанню, зокрема завдяки ним розвинуті країни стали такими, якими є.

Як же справи з цим в Україні? На жаль, не дуже добре. Ключовий з цих інститутів – верховенство права, яке Норт та його співавтори вважають однією з трьох порогових умов переходу до "відкритого доступу". За визначенням, це сукупність інституцій (не лише законів, але й механізмів їх виконання), які обмежують свавілля влади, а отже, захищають всіх інших від довільної експропріації, здирництва, створення штучних перешкод для бізнесу тощо. 

Так от, згідно з відповідним індикатором Світового банку (а це майже загальновизнаний у наукових колах показник), Україна знаходиться між Мексикою та Гондурасом із 19% від максимального рівня. Це, звісно, ще далеко не Афганістан із його 5,2%, але майже втричі нижче від найбільш проблемної країни ЄС – Болгарії, яка має 49,5%.

Головне питання — що з цим робити? Окрім очевидного — реформ правоохоронних і контролюючих органів, потрібні такі закони, які можуть працювати в недосконалому інституційному середовищі, не даючи можливостей для зловживань з боку влади. 

Для цього закони мають допускати мінімум свавілля (дискреції): бути якомога простішими; не надто обтяжливими, щоб не породжувати надто багато порушників, з яких "начальник" може обирати жертв; і, звісно, чітко сформульованими та узгодженими. Тоді їх будуть краще дотримуватись, а нечисленних порушників буде легше побачити й покарати. 

Звичайно, навіть такі закони — не панацея (хоча, наприклад, спрощена система оподаткування цілком виконує свою роль "острівця" інклюзивних інституцій в океані свавілля, попри всі проблеми з податковою, на які скаржиться решта бізнесу), потрібне перезавантаження тих, хто їх застосовуватиме. 

Проте це — двостороння вулиця: аби у процесі цього перезавантаження прийшли ті, хто готовий чесно працювати за зарплату, а не "доїти бізнес", необхідно якнайретельніше прибрати можливості для "доїння".

На жаль, на практиці ми бачимо суперечливі тенденції: з одного боку — дерегуляція, декларативний принцип для ліцензування, хороша стратегія розвитку МСБ (подяка Мінекономіки), з іншого — плани розширення дискреційних повноважень податківців і фактичне вихолощення спрощеної системи в Національній стратегії доходів від Мінфіну. Перше сприяє інклюзивності інституцій, друге — навпаки, хоча й прикривається нібито "європейськими підходами". Звідки ж такий контраст?

Ось тут якраз і доречно згадати, що інклюзивні економічні інститути (а відповідно, відкритий доступ до економічних можливостей, який породжує економічну конкуренцію) дуже тісно, майже нерозривно, пов'язані з інклюзивними політичними інститутами (а отже, відкритим доступом до політичних можливостей, що породжує політичну конкуренцію).

Втім, політична інклюзивність не зводиться лише до політичної конкуренції: у демократії величезну роль відіграє громадянське суспільство. Процедури ухвалення рішень обов’язково мають включати громадські обговорення, причому проводитися не "для галочки" за принципом "ми тут як у сім'ї: всі радяться, але вирішують батьки" (як висловилася Олена Макеєва, заступниця міністра фінансів з питань податків у 2015 р., коли її змусили, так би мовити, вислухати пропозиції, альтернативні тій антиреформі, яку для неї написали податківці), а для знаходження справді оптимальних рішень, які не викликали б різкого несприйняття серед тих, хто має підкорятися закону. 

Іншими словами, ці процедури також повинні бути інклюзивними. До речі, у сфері регулювання бізнесу відповідний закон про державну регуляторну політику діє вже понад двадцять років і дуже добре себе зарекомендував. Але, на жаль, найважливіші для бізнесу регуляції — податкові — з-під його дії виведені.

Мінекономіки в останні роки дійсно працює з бізнес-асоціаціями та незалежними експертами в інклюзивному режимі (хоча інколи занадто прислухається до лобістів деяких галузей, особливо промисловості), а Мінфін це традиційно не практикує — винятком були часи, коли міністром був Олександр Данилюк, і, частково, Оксана Маркарова. 

Тоді, зокрема, завдяки інклюзивності — і її зворотному боці, широкій підтримці з боку суспільства — вдалося подолати багаторічну та глибоко вкорінену корупційну схему "відкатів" за повернення ПДВ, подібних до тієї, через яку (серед іншого) судять Романа Насірова, колишнього голову податкової. 

А зараз, принаймні у податковій сфері, рішення ухвалюються кулуарно, і, як наслідок, виходять такі "потвори", як, наприклад, постанова КМУ №1154, що перетворила систему блокування підозрілих податкових накладних СМКОР із проблеми на катастрофу: близько 40% платників ПДВ постраждали від такого блокування, з яких абсолютна більшість — безпідставно. 

Лише інклюзивна робоча група, створена внаслідок цього скандалу, за участі народних депутатів та незалежних експертів змогла розробити корективи, які суттєво знизили економічні збитки без шкоди для бюджетних надходжень.

Але урок не був засвоєний: так само кулуарно був розроблений початковий варіант законопроєкту про підвищення податків, який одноголосно відкинули як експертне середовище, так і Верховна Рада, а раніше — Національна стратегія доходів. 

Нагадаю, що петиція за її перегляд набрала 25 тисяч голосів, що свідчить про вкрай низьку якість документа, але навіть після цього Кабмін фактично відмовився виправляти ключові недоліки стратегії.

Головний висновок із досягнень нових нобелівських лауреатів простий: якщо Україна хоче рухатися в бік розвинених країн по суті, а не формально — тобто наздоганяти їх економічно — їй необхідно розвивати інклюзивні інститути. Вони включають відповідні закони та інші політичні рішення, які, своєю чергою, мають ухвалюватися в інклюзивних процедурах — інакше "система" буде підлаштовувати їх під себе й відтворювати себе з їхньою допомогою.

На жаль, жодним законом не можна змусити конкретних людей, відповідальних за розробку та ухвалення рішень, змінити свій начальницький підхід на інклюзивний: ті, хто хоче все вирішувати "як батьки в сім'ї", завжди можуть звести будь-які обговорення до профанації. Як, наприклад, зробила вже чинна заступниця міністра фінансів з питань податків Світлана Воробей, яка у 2021 р. ніби цілком конструктивно брала участь в експертній робочій групі з розробки економічно оптимальних критеріїв для фіскалізації мікробізнесу, створеній Радою з питань сприяння розвитку малого підприємництва при Президентові України. 

Але коли група напрацювала рішення, від імені Мінфіну видала нічим не обґрунтований висновок, про, буцімто, "недоцільність" звуження фіскалізації по відношенню до вже закладеної на той момент у законі повної для 2-3 гр. спрощеної системи, а в Національній стратегії доходів прописала вже тотальну фіскалізацію будь-якої діяльності, включно з бабусями, що торгують редькою та кропом.

Є лише один спосіб боротися з цим: ті, хто не готовий до інклюзивної роботи, просто не повинні обіймати відповідальні посади в державних органах України. Особливо враховуючи ту надзвичайно важливу роль, яку відіграє громадянське суспільство в розвитку та стійкості нашої країни.

Ця публікація підготовлена ГО "Кейс Україна" за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту "Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства"