Ограничения против украинцев: что не так с отечественными санкциями и как их улучшить?

Первое задокументированное применение санкций датируется 432 годом до н. э., когда Афины закрыли мегарцам доступ к своим рынкам. В Средневековье возникло понятие "репрессалий" - взыскание имущества государством в ответ на неправомерные действия другого.

После Первой мировой войны санкции закрепили в уставе Лиги Наций, а с 1945 года они стали официальным инструментом ООН. В 20 веке США активно применяли их против Ирана и других государств-нарушителей международных норм.

Новый виток санкционной политики начался в 2014 году после агрессии России против Украины. Тогда международное сообщество ввело масштабные ограничения против РФ, которые стали частью "глобальной стратегии сдерживания".

Тогда же была урегулирована украинская санкционная политика: в сентябре 2014 года парламент принял закон "О санкциях". Он стал ответом на оккупацию Крыма и частей Донецкой и Луганской областей. Документ одобрили только через месяц.

Иронично, что тот закон подписал тогдашний президент Петр Порошенко, который через десять лет сам оказался под санкциями. Это вызвало громкий резонанс: правозащитные организации и юридическое сообщество раскритиковали указ президента Владимира Зеленского из-за возможного использования санкционного механизма в политических целях и подмены правоохранительной и судебной систем.

В последние санкционные пакеты вошли несколько десятков украинцев, которые в основном имеют также гражданство России или находятся за пределами Украины, что значительно усложняет возможность их уголовного преследования.

На кого можно наложить санкции

Санкции можно применять в отношении физических и юридических лиц, а также государств. Практика наложения санкций на граждан Украины не нова: первые случаи датированы 2015 годом. По данным из Государственного реестра санкций, из 10,4 тыс. физлиц, в отношении которых применены ограничения, более 1,5 тыс. записей касаются лиц с украинским гражданством. Большинство из них связано с сепаратистской и другой подрывной деятельностью против Украины, многие имеют также гражданство РФ.

Формально закон не запрещает применять санкции против украинских граждан. Условие - они должны подпадать под категорию субъектов, осуществляющих террористическую деятельность. Однако четкое нормативное определение такой деятельности отсутствует. Закон указывает, что она охватывает деятельность, направленную на совершение террористических актов (в частности распространение идеологии терроризма, финансирование и иное содействие терроризму), пропаганду российского режима и вооруженной агрессии РФ против Украины.

Проблемой является то, что для этого не нужно доказывать нарушения через юридически определенный процесс. Еще во время принятия закона "О санкциях" в 2014 году Главное юридическое управление парламента указало на недостатки такого подхода. По его мнению, санкции должны применяться в отношении определенных субъектов в случае установления судом их вины в осуществлении террористической деятельности, однако предложенный механизм не предусматривает необходимости получения обвинительного приговора суда.

В странах санкционной коалиции не запрещается наложение санкций на своих граждан. Так, под санкции Евросоюза попал гражданин Нидерландов из-за вероятной торговли российской нефтью по цене, превышающей установленный западными странами порог цен. Однако такая практика является скорее исключением.

В Украине следует определить четкий перечень оснований для введения санкций, а также исчерпывающий и понятный перечень субъектов, к которым они могут применяться. В то же время следует отказаться от применения санкций к гражданам, которые находятся на подконтрольной украинскому правительству территории и не скрываются.

Замена уголовным преследованием

С юридической точки зрения очевидно, что санкции не могут подменять другие правовые механизмы государственного воздействия и принуждения. Они являются особым инструментом, позволяющим оперативно реагировать на угрозы нацбезопасности. Особенно в случаях, когда традиционные средства неэффективны, например, из-за недосягаемости субъекта.

В отличие от уголовного преследования, санкции имеют превентивный характер и направлены на прекращение угрожающей деятельности. Они не должны применяться за прежние действия, если они не создают опасности для государства.

Если лицо находится в Украине, не скрывается от правоохранителей и его действия имеют признаки уголовного преступления, то государство должно использовать инструменты уголовного производства, а не санкционный механизм.

Уголовное преследование предусматривает ряд процессуальных гарантий: право на справедливый суд, правовую помощь, состязательность сторон и презумпцию невиновности. В то же время в существующих условиях государство имеет возможность "соблазниться" обойти эти гарантии, применяя санкции как более быстрый и простой инструмент.

Санкции оправданы в отношении предателей и коллаборационистов, сотрудничающих с Россией, в частности на оккупированных территориях. Однако их применение к лицам, которые не скрываются от органов правопорядка и ведут легальную социально-экономическую деятельность на подконтрольной Украине территории, вызывает большие вопросы.

Санкции должны использоваться только в случаях угрозы нацбезопасности, когда другие правовые инструменты недоступны. В отношении граждан Украины их можно применять только в случае их пребывания за границей или на временно оккупированных территориях. В других случаях следует использовать уголовные, судебные и административные механизмы, обеспечивающие соблюдение принципа верховенства права.

Должны ли санкции иметь процедуру обжалования

Эффективным инструментом и гарантией от неправомерного наложения санкций может быть их оперативное обжалование и отмена, но и с этим существуют проблемы.

Во-первых, публично не объявляется причина наложения санкций на то или иное лицо. Когда возникает общественный запрос, то причины очерчивает президент. В других случаях они остаются необъявленными.

Во-вторых, согласно закону "О санкциях", ограничения могут быть отменены только после достижения цели их применения и только по предложению Верховной Рады, президента, правительства, Нацбанка или СБУ. Таким образом, лицо лишено права обращения в СНБО и обжалования санкций в административном порядке.

Остается возможность обжалования указа президента в судебном порядке, однако практика Верховного Суда в этом отношении неоднозначна.

Так, большая палата Верховного Суда пришла к выводу, что полномочия суда по оценке оснований применения санкций ограничены: "Объем и результат оценки президентом Украины существенности рисков, которые стали основанием для применения ограничительных мер в отношении истца, находится за пределами судебного контроля, поскольку административный суд не наделен полномочиями ни решать вопросы национальной безопасности и обороны, ни координировать и контролировать деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны".

То есть суд устранился от рассмотрения дел по обжалованию оснований применения санкций. Хотя это решение не имеет прямого прецедентного значения, оно может негативно повлиять на дальнейшие судебные процессы по обжалованию санкций.

Такой подход расходится с позицией, сформулированной евросоюзовскими судебными институтами и практикой Европейского суда по правам человека.

Так, в деле Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission Суд справедливости Евросоюза указал: хотя ЕС применил санкции к лицу, выполняя резолюцию Совбеза ООН, суд может пересматривать обоснованность наложения санкций с точки зрения соблюдения основополагающих прав человека.

В деле Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland Европейский суд по правам человека указал: лицу, против которого применили санкции, должны предоставить право обжаловать основание применения таких мер, а суды должны иметь "полную юрисдикцию" в отношении таких дел, то есть возможность рассмотреть дело по существу, предоставив оценку тому, были ли основания для применения санкций достаточными.

Следовательно, лица, в отношении которых применены санкции, не должны лишаться права обжаловать их в суде, в частности ссылаясь на ошибочность или правомерность оснований для применения санкций. Поэтому кроме прозрачной процедуры наложения должен существовать и действенный порядок снятия санкций в административном и судебном порядке.

Что запрещают санкции и что ждет нарушителей

Закон не содержит определения, что ждет лицо в случае применения в отношении него санкций. С блокировкой активов все понятно, но непонятно, каким образом должна быть применена к Петру Порошенко как физическому лицу санкция в виде запрета пользования радиочастотным спектром (особенно учитывая то, что лицензии получают не физические лица, а субъекты хозяйствования).

Следует конкретизировать содержание каждого вида ограничения, определить перечень компетентных органов, ответственных за реализацию санкций, и закрепить четкий перечень обязанностей подсанкционных лиц по выполнению примененных ограничений.

Ответственность подсанкционного лица очень условна. Что ждет его при расчете в магазине наличными? Ничего. А в случае продажи им актива, например, картины? Тоже ничего. Единственным весомым последствием применения таких санкций к физическому лицу является блокировка банковских счетов и невозможность продать свои активы, требующие перерегистрации: автомобили, недвижимость, ценные бумаги.

Для обеспечения эффективности санкций следует ввести систему декларирования активов подсанкционных лиц. В странах-партнерах подсанкционные лица обязаны самостоятельно раскрывать такую информацию, что снимает необходимость тратить ресурсы государства на идентификацию и поиск заблокированных активов.

В случае нарушения и обхода санкций должна наступать ответственность, в частности уголовная. Необходимым шагом к этому должен стать зарегистрированный президентом законопроект, который предусматривает криминализацию нарушения и обхода санкций и соответствует директиве ЕС. Проект ожидает голосования во втором чтении.

Максимально эффективным этот закон может стать только в случае введения механизма предоставления разрешений на совершение действий, запрещенных санкцией, который обеспечит соблюдение основополагающих прав, возможность оперативного реагирования на угрозы и сделает санкционную политику гибкой.

Речь идет, к примеру, о разрешении на оплату медицинских, юридических и учебных услуг. Такие разрешения выдаются во всех государствах санкционной коалиции и не являются "индульгенцией" от санкций, а наоборот - гарантом соблюдения прав человека.

На многие из этих вопросов мог бы ответить специальный орган по вопросам санкционной политики. В отличие от западных государств, в Украине такого до сих пор нет.

Приведенные недостатки украинского санкционного механизма свидетельствуют о насущной необходимости законодательных изменений, которые бы, с одной стороны, сделали невозможным использование санкций в других целях, чем защита нацбезопасности, минимизировали бы риски нарушения прав, а с другой - усилили санкционное давление и эффективность такой политики.