Куда завела финансовая децентрализация

Большая война наносит беспрецедентный ущерб экономике и подрывает финансовую устойчивость регионов. В 2025 году 70% общин получат базовые дотации из центрального бюджета для финансирования дефицита и преодоления последствий вооруженной агрессии России.

Дополнительно правительство предусмотрело дотацию объемом 36,5 млрд грн временно оккупированным и деоккупированным общинам, чтобы выровнять диспропорции в местных бюджетах.

Кроме зависимости регионов от центрального бюджета, обострилась проблема дисбаланса в финансовой устойчивости громад. На первую десятку состоятельных громад приходятся более 53% всех запланированных реверсных дотаций.

Движение "Честно" проанализировало, как большая война повлияла на финансовую состоятельность громад в 2025 году и почему механизм горизонтального выравнивания следует менять.

После реформы децентрализации в Украине образовали почти полторы тысячи громад, но финансово автономными были не все. Большая война только усилила зависимость громад от центрального бюджета и разрушила их финансовую состоятельность.

Чтобы поддержать громады с меньшими доходами, государство использует так называемое горизонтальное выравнивание на основе значения индекса налогоспособности соответствующего бюджета (статья 99 Бюджетного кодекса).

Если индекс налогоспособности меньше 0,9, местные бюджеты получают базовую дотацию (80% суммы, необходимой для достижения показателя 0,9); выше 1,1 - в госбюджет передается реверсная дотация (50% суммы, превышающей значение индекса 1,1), которая является источником финансирования базовой дотации. Если индекс составляет 0,9-1,1, то такая громада не отдает государству деньги и не получает их из бюджета.

Горизонтальное выравнивание в 2025 году осуществляется на основе прогнозируемых данных за 2024 год. В основу для расчета взято ожидаемое поступление в 2024 году налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц.

Как большая война разбалансировала экономику регионов

В 2025 году больше всего базовых дотаций получат общины Донецкой, Харьковской и Закарпатской областей. В то же время больше всего реверсных дотаций переведут громады Днепропетровской, Львовской и Киевской областей. На громады Днепропетровской области приходится почти четверть всех реверсных дотаций в стране.

До большой войны в тройку лидеров по объему перечисленных реверсных дотаций входили громады Запорожской области. Развитая промышленность, высокий инвестиционный потенциал, активная внешнеэкономическая деятельность позволяли не только обеспечивать местные бюджеты, но и поддерживать громады других областей.

На четвертый год большой войны под оккупацией России находятся 73% территории области, в том числе наиболее промышленно развитые громады: Мелитопольская, Бердянская, Энергодарская, Токмакская, Днепрорудненская. За период войны общий объем реверсных дотаций громад уменьшился с 766 млн грн до нуля.

Из промышленно развитого региона в дотационный превратилась и Харьковщина. Она занимала третье место по количеству предприятий и пятое - по объему проданной продукции. Общий объем базовых дотаций громад области по сравнению с 2021 годом вырос в четыре раза. Реверсные дотации уменьшились с 481 млн грн до 66 млн грн.

Область вошла в тройку самых дотационных регионов. В 2025 году базовые дотации получат 95% громад, больше всего - деоккупированные и прифронтовые, которые подверглись критическим разрушениям: Изюмская, Купянская, Балаклейская, Змиевская и Волчанская.

Первая десятка состоятельных и дотационных громад

В 2025 году возобновили практику изъятия реверсных дотаций из местных бюджетов. Исключением стали прифронтовые громады, у них реверсные дотации будут сохранены.

В этом году на десять громад приходятся более 53% всего объема реверсных дотаций. Среди них восемь громад - областных центров: Днепровская, Львовская, Винницкая, Полтавская, Луцкая, Одесская, Черкасская, Житомирская городские громады, а также Южноукраинская городская и Слобожанская поселковая громады.

В абсолютном выражении больше всего базовых дотаций в 2025 году получили временно оккупированные и деоккупированные громады, в частности городские громады Донетчины: Краматорская, Славянская, Бахмутская, Константиновская, Торецкая, Дружковская.

В ответ на запрос движения "Честно" относительно использования базовой дотации оккупированными громадами Минфин сообщил, что органы местного самоуправления направляют средства дотации на расходы местных бюджетов, определенные статьями 89-91 Бюджетного кодекса: на образование, здравоохранение, социальную защиту и социальное обеспечение, государственные программы по поддержке строительства, физическую культуру и спорт.

Кроме базовой дотации, для 107 бюджетов местного самоуправления временно оккупированных территорий предусмотрена дополнительная дотация, чтобы обеспечить достаточный уровень расходов. Закон предусматривает дополнительную дотацию в размере 36,5 млрд грн.

Почему механизм горизонтального выравнивания нуждается в обновлении

Механизм горизонтального выравнивания налогоспособности функционирует с 2015 года. Еще до большой войны система имела ряд недостатков.

1. Базой для расчета индекса налогоспособности бюджетов является только налог на доходы физлиц. Другие налоги и сборы, которые формируют бюджеты, не учтены.

2. Расчеты осуществляются на основе прогнозируемых показателей доходов общин, что имеет субъективный характер и не учитывает возможные внезапные изменения.

3. Одной из главных задач реформы децентрализации было создание громад, которые могли бы сами себя содержать. Механизм горизонтального выравнивания недостаточно стимулирует общины создавать рабочие места и легализировать доходы, поскольку проще покрыть дефицит дотациями из центрального бюджета.

Например, общины Закарпатской области до большой войны были одними из самых дотационных в стране. В 2025 году регион остается на третьем месте по уровню базовых дотаций, хотя он меньше всего страдает от последствий войны.

В 2024 году планировалась еще одна волна укрупнения громад, что позволило бы повысить их финансовую устойчивость. Однако из-за большой войны изменений не произошло. Зато местное самоуправление столкнулось с беспрецедентными вызовами: масштабными разрушениями, оккупацией, релокацией бизнеса, потерей людей, перераспределением налогов между бюджетами разных уровней. В то же время механизм горизонтального выравнивания не изменился и не учитывает текущих вызовов.

Одной из проблем горизонтального выравнивания являются устаревшие данные. Параметром расчета индекса является количество населения, однако за время большой войны значительная часть населения выехала за границу или эвакуировалась в другие общины. Механизм расчета не учитывает этого изменения. Соответственно громады, принимающие внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), имеют дополнительные финансовые нагрузки.

Еще одной проблемой является неравномерная нагрузка на громады. В частности речь идет о прифронтовых громадах, в которых критически уменьшаются собственные доходы и увеличиваются текущие расходы на оборону и безопасность. В то же время действующий механизм горизонтального выравнивания предусматривает компенсацию только 80% потребности, поэтому базовая дотация может существенно не покрывать дополнительную нагрузку.

Система горизонтального выравнивания финансовой состоятельности громад оказалась неадекватной текущим вызовам. В условиях войны трудно учесть все риски и спрогнозировать показатели, однако отдельные меры по адаптации механизма горизонтального выравнивания местных бюджетов можно нарабатывать.

Стоит учитывать официальные данные о ВПЛ, разрабатывать систему компенсаций для прифронтовых громад и мотивировать тыловые увеличивать долю собственных доходов. Даже в условиях войны важно сохранить основной принцип децентрализации: равный доступ граждан к качественным услугам независимо от места проживания.