Как не разбазарить государственные земли

Земля является одним из ключевых ресурсов государства и общин. Она формирует основу для экономической и финансовой устойчивости и развития территорий, а также позволяет создавать инфраструктуру для повышения уровня способности общин.

Вместе с тем в этой сфере длительное время сохраняются правовые конструкции, позволяющие получать доступ к земельным участкам за бесценок и без конкурентных процедур в интересах бизнесов отдельных лиц. Следствием становятся существенные экономические потери для государства и территориальных громад, нивелирование конкуренции, искажение самой логики прозрачного управления публичными активами.

Одна из проблем касается неконкурентного приобретения государственных и коммунальных земель в случаях, когда на них расположены объекты недвижимости. Законодательство предусматривает, что по общему правилу такая земля должна передаваться через земельные торги, но содержит исключение для владельцев зданий и сооружений.

Это исключение при отсутствии дополнительных предохранителей позволяет передавать участки, площадь которых непропорционально велика по сравнению с размером объекта недвижимости.

Есть ряд судебных примеров. Для объекта площадью 12,9 кв. м передавался участок 0,53 га, для объекта площадью 52,2 кв. м - 0,62 га, для объекта площадью 26,1 кв. м - 1,25 га. Показательным и даже абсурдным является пример, когда для объектов общей площадью 13,7 кв. м передавался участок 44,5 га, то есть в 3 248 раз больше площади самого объекта. Большинство случаев наблюдаются в Киеве.

Одним из самых известных примеров стало дело, связанное с Денисом Комарницким. По данным НАБУ и САП, в рамках коррупционной схемы участники организации незаконно завладели земельными участками на 11,6 млн грн, в том числе через приватизацию небольших объектов недвижимости.

Такие случаи стали возможными из-за совокупности нескольких пробелов. Во-первых, нет установленной законом процедуры проверки оснований для приобретения права собственности на объект недвижимости. Во-вторых, закон не содержит четких ограничений площади земельного участка, который может быть передан для обслуживания здания или сооружения.

В такой модели даже небольшой или сомнительный объект мог становиться формальным основанием для получения значительного земельного массива без аукциона. Эти особенности правового регулирования создали основу для так называемых туалетных схем как один из наиболее известных механизмов неконкурентного доступа к земле.

Такую схему выстроили приближенные к должностным лицам персоны, которые получают доступ к земле через влияние на решения местных советов. Такой себе state capture (захват государства), как бы прокомментировали антикоррупционные подразделения ОЭСР.

Однако еще более масштабные экономические последствия связаны с использованием инвестиционных договоров в сфере застройки государственных земель.

Законодательство предусматривает, что передача государственных и коммунальных земель для застройки должна осуществляться на конкурентных началах путем земельных торгов, кроме специально определенных законом случаев (например, предоставление земельного участка в рамках публично-частного партнерства).

Однако в правовом регулировании есть пробел, который позволяет реализовывать строительные проекты на таких землях без предварительного приобретения застройщиком прав на участок. Это означает, что государственные или коммунальные предприятия, учреждения или организации, имеющие землю на праве постоянного пользования, заключают инвестиционные договоры с частными застройщиками, а те получают возможность пользоваться землей для жилой или коммерческой застройки без аукциона и без прохождения предусмотренных земельным законодательством процедур.

Риск в том, что инвестиционные договоры оставляют сторонам значительную свободу в определении условий сотрудничества. Застройщик в большинстве случаев определяется неконкурентно. Инвестор сам определяет цели, объемы и направления инвестиций.

Инвестиционные договоры не согласовываются правительством (в отличие от договоров совместной деятельности) или уполномоченными органами управления, а распределение площадей в построенных объектах становится несправедливым для государства или общины. Ниже - данные из судебных дел (соотношение государство/община - застройщик): 5% против 95%, 8% против 92%, 8,4% против 91,6%, 10% против 90%, 170 кв. м против 2 972 кв. м.

При этом государственные/коммунальные предприятия формально остаются землепользователями и не получают компенсации расходов на уплату земельного налога за период, когда участком фактически пользовался застройщик.

Наиболее иллюстративным в этом контексте является кейс ГП "Пуща-Водица". По данным отчета Счетной палаты о результатах аудита эффективности осуществления Фондом государственного имущества полномочий по управлению имуществом государственных предприятий, учреждений и организаций, имеющих финансовые последствия для государственного бюджета, в течение 2006-2015 годов для жилой застройки без конкурсных процедур были переданы девять участков общей площадью более 308 гектаров в Киеве.

На этих землях возведены или строятся крупные жилые комплексы, в частности "Варшавский", "Варшавский плюс", "Варшавский-2" и "Кристер град". Ориентировочная рыночная стоимость переданных под застройку земель, по расчетам аудита, может составлять более 40 млрд грн. В то же время доля государственного предприятия по большинству договоров составляла лишь 4-5% площади ЖК.

Аудит зафиксировал, что в 2020-2021 годах предприятие уплатило более 29 млн грн земельного налога за участки, которые использовались в рамках таких проектов. Еще почти 5 млн грн было потеряно из-за несвоевременного изменения целевого назначения земель. Кроме того, в 2019 году были отменены права ГП на 32 участка площадью более 426 га, ориентировочная стоимость которых могла составлять более 8,4 млрд грн.

Похожие подходы фиксировались и в других учреждениях. По информации Госаудитслужбы, Национальная академия наук Украины в течение многих лет заключала инвестиционные договоры с застройщиками, передавая земельные участки, предназначенные для развития науки, для жилой застройки. Были заключены 44 инвестиционных договора, из которых 20 - в 2020-2023 годах. Частным инвесторам передали более 130 га земли. Большинство из этих сделок касались 116 га в Киеве.

Госаудитслужба сообщает, что в конце 2023 года в активах НАНУ находились 458 земельных участков остаточной стоимостью 73,2 млрд грн. То есть ресурса еще много и стоило бы урегулировать его использование.

Еще один пример касается "строительного проекта" с участием должностных лиц Минрегиона. По данным НАБУ и САП, участок и расположенные на нем объекты оценили почти в пять раз дешевле рыночной стоимости, из-за чего государство могло недополучить недвижимость более чем на 1 млрд грн. Стоимость квадратного метра квартир, которые фигурировали в деле как неправомерная выгода, составляла 1-8 тыс. грн за кв. м при минимальной рыночной стоимости около 30 тыс. грн за кв. м.

Все эти примеры демонстрируют немало проблем для государства, общества и добропорядочного инвестора. Действующее регулирование длительное время не обеспечивает надлежащего пользования землями государственной и коммунальной собственности, создает условия для злоупотреблений, формирует систему рисков, из-за которых инвесторы не желают вкладывать средства в строительство даже социально важных объектов.

В результате доступ к публичной земле часто получает тот, кто не идет на аукцион, не приобретает права на участок в порядке, предусмотренном Земельным кодексом, и не работает в рамках прозрачной модели партнерства с государством или обществом.

Такие лазейки создают в меньшем остатке хаотичную застройку территорий, в большем - условия для приобретения за бесценок земли в частную собственность и как следствие - убытки для общин и государства и уменьшение заинтересованности иностранных партнеров.

В парламенте зарегистрированы законопроекты №14038 и №14039, направленные на устранение таких правовых пробелов. Последний предлагает установить, что после государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества собственник может получить без торгов только ту площадь земли, которая максимально необходима для обслуживания соответствующего здания или сооружения по методике Кабмина.

Если лицо претендует на больший участок, то должно приобретать его через торги. Также предусматриваются проверка документов, подтверждающих право собственности на объект, и обследование этого объекта. В случае выявления признаков недостоверности документов орган власти обращается в суд и останавливает рассмотрение заявления.

Законопроект №14038 предлагает урегулировать реализацию жилых инвестиционных проектов на государственных и коммунальных землях. Подход заключается в том, что застройщик или приобретает право на участок в соответствии с требованиями законодательства и реализует проект на общих основаниях, или, если такого права не получит, проект должен осуществляться через механизм публично-частного партнерства.

Для экономики и публичных финансов этот вопрос значительно шире, чем отдельные земельные кейсы, связанные с топ-чиновниками. Речь идет о том, способны ли государство и громады получать надлежащую стоимость от использования своего ценного актива и заинтересовывать внутренних и внешних партнеров инвестировать в страну, или земля и в дальнейшем будет оставаться ресурсом, который во многих случаях выводится из прозрачного и конкурентного оборота из-за несовершенства закона.

Особенно в период войны общество должно видеть, как работают реформы, что предлагается для уменьшения коррупционных схем и как это усиливает экономику.