Как повысить способность громад по подготовке инвестпроектов
Из чего состоит реформа управления публичными инвестициями, почему она важна, что сделано и что необходимо сделать.
Ежемесячно в рамках аналитического консорциума RRR4U мы анализируем выполнение Украиной условий программы МВФ и помощи ЕС в рамках Ukraine Facility. Темой обсуждения январского мониторинга стало внедрение реформы системы управления публичными инвестициями (УПИ), которая призвана повысить эффективность расходования средств госкомпаний, государственного и местных бюджетов на инвестиции.
Этапы этой реформы заложены в структурных маяках программы МВФ и в индикаторах "Плана Украины", за выполнение которых ЕС предоставляет деньги в рамках Ukraine Facility.
Реформа системы УПИ была на повестке дня годами, но ее актуальность сейчас возросла. Из-за войны России против Украины, постоянных разрушений критической и социальной инфраструктуры наша страна нуждается в более 400 млрд долл. на компенсацию потерь и восстановление (оценка Всемирного банка в 2024 году).
В конце 2024 года в Реестре поврежденного и уничтоженного имущества было зарегистрировано более 247 тыс. объектов, из них более 222 тыс. жилых зданий.
Реформирование системы УПИ позволит определять приоритетные направления для инвестиций и направлять ограниченный финансовый ресурс на приоритетные проекты восстановления. Диагностический отчет Всемирного банка, подготовленный в 2023 году, определил следующие основные направления реформирования системы УПИ.
- Создание единой, прозрачной и стратегически ориентированной системы управления публичными инвестициями.
- Введение обязательного анализа стоимости и эффективности проектов перед их включением в бюджет.
- Обеспечение прозрачности финансирования и мониторинга инвестиционных проектов через единую информационную систему.
- Усиление роли Министерства финансов как контрольного органа, который будет блокировать неоцененные или неэффективные проекты.
- Гармонизация и унификация процедур PIM, включая введение четких критериев отбора инвестиционных проектов.
- Развитие кадрового потенциала центральных и местных органов власти в сфере управления государственными инвестициями.
- Создание единой базы данных проектов, охватывающей полный жизненный цикл: от оценки до внедрения.
- Разработка долгосрочной стратегии инфраструктурного развития и внедрение среднесрочного инвестиционного планирования.
Все эти меры нашли свое отражение в принятой правительством в декабре 2023 года "Дорожной карте реформирования системы УПИ". В 2024 году правительство приняло важные решения по внедрению документа. В частности, приняло план действий по его реализации, определив главными исполнителями Минфин, Минэкономики и Минразвития.
Также правительство определило приоритеты для финансирования публичных инвестиционных проектов на 2025 год, критерии их отбора и отобрало первые проекты из перечня представленных в Единый проектный портфель. По результатам первого раунда сбора заявок было собрано более 700 инвестиционных проектов стоимостью около 2,6 трлн грн, что составляет 60% расходов госбюджета в 2024 году.
Очевидно, что на все проекты финансирования не хватит, поэтому необходима прозрачная и понятная приоритезация проектов. Этому способствуют определенные критерии их отбора.
На 2025 год было отобрано 90 проектов. В государственном бюджете на них заложили 36 млрд грн и еще более 200 млрд грн ожидаются от МФО, в частности Всемирного банка и ЕИБ. Все эти проекты обнародованы на цифровой платформе восстановления DREAM, поэтому доноры могут их увидеть и объявить о своей заинтересованности в них.
Одной из проблем, выявленных при анализе представленных публичных инвестиционных проектов, является их разная готовность к внедрению. Только 15% имеют готовую проектно-сметную документацию, а 17% готовы к закупкам. В то же время 30% представленных проектов - это скорее идеи без тщательного вычисления и подготовки. Поэтому многие проекты внесены в Единый проектный портфель только в форме концептов.
Частично это может объясняться разной способностью громад готовить проекты. Это будет вызовом для внедрения реформы: не все общины, требующие инвестиций, смогут подготовить качественные проекты и получить финансирование.
Хорошая новость в том, что в 2025 году Минэкономики планирует реорганизовать Агентство по государственно-частному партнерству и создать на его основе Project Preparation Facility, который должен способствовать подготовке качественных проектов на уровне территориальных общин. Новое учреждение будет привлекать советников, которые будут помогать готовить проекты. Это соответствует требованиям Ukraine Facility, который среди прочего предусматривает поддержку местных проектов. Для этого также надо будет разработать четкие приоритеты, которые будут соответствовать тому, что прописано в "Плане Украины".
Важные изменения в рамках реформы системы УПИ парламент принял 16 января 2025 года. В частности, установлена связь между системой УПИ и среднесрочным бюджетным планированием, которое основывается на соответствии стратегии развития государства. Изменения в Бюджетный кодекс по управлению публичными инвестициями деполитизируют процесс отбора проектов, за что годами выступали международные партнеры и эксперты. К сожалению, пока эти изменения до сих пор не подписал президент.
На 2025 год запланированы дальнейшие важные шаги по внедрению реформы системы УПИ. Речь идет о принятии методологической базы, лежащей в основе УПИ. В частности - об обновлении перечня критериев отбора проектов, поскольку в 2024 году их приняли только на 2025 год. Важным шагом будет развитие платформы DREAM - превращение ее в ІТ-систему управления публичными инвестициями.
Реформа системы УПИ - не единственное условие для эффективного финансирования восстановления. Важно повышать способность территориальных общин готовить качественные публичные инвестпроекты. Также необходимо изменить нормативное поле, регулирующее вопросы строительства. Строительные тендеры характеризуются низкой конкуренцией, потому что отдельные компании не хотят строить за бюджетные средства из-за мгновенного попадания под надзор правоохранительных органов и Государственной аудиторской службы.
Также важно изменить подходы к формированию смет для проектов. В частности, сейчас компании должны закладывать в сметы заработные платы на уровне средних по данным Госстата, которые гораздо ниже настоящих из-за большой доли неформальных операций в строительстве. Также есть проблемы с оформлением в соответствии с законодательством маршрутных листов. Важно менять и стандарты.
Это лишь начальный и очень ограниченный перечень действий. На самом деле еще много шагов впереди, но начало дороги к эффективным инвестициям уже пройдено.