Доходы военного бюджета. Надеяться ли на большее в 2025?
Как изменился уровень доходов госбюджета за период войны и увеличится ли он в 2025 году?
Налоговая политика и наполнение бюджета являются важными составляющими государственного механизма поддержки обороноспособности, покрытия социальных и экономических потребностей страны. Именно поэтому общественного внимания требуют тенденции изменения объемов и состава доходов бюджета во время войны и проблематика будущей налоговой реформы.
Больше всего на доходы государственного и местных бюджетов в 2022-2024 годах повлияли экономический спад и разрушение производств, повреждение энергетической и транспортной инфраструктуры, человеческие жертвы и уменьшение уровня занятости, изменения в структуре производства и использования ВВП, значительная эмиграция, сокращение частного потребления, закрытие части предприятий и падение их прибыли, повышение роли импорта, усложнение экспортной логистики.
С начала большой войны соотношение доходов сводного бюджета и ВВП заметно выросло. Так, доходы с учетом иностранных грантов увеличились с 30,5% ВВП в 2021 году до 41,9% ВВП в 2022-м и до 47,5% ВВП в 2023-м. Однако в январе-октябре 2024 года отношение доходов бюджета к ВВП несколько снизилось - до 44,4% ВВП.
Показательно, что доходы бюджета без иностранных грантов в 2024 году (39,9% ВВП) примерно находятся на уровне предыдущего года. Однако относительно довоенного уровня он существенно повысился: с 30,5% ВВП в 2021 году и 32,7% ВВП в 2022 году до 40,8% ВВП в 2023 году. Как видим, коэффициент доходов бюджета во время войны стал заметно выше. Это объясняется тем, что наша страна, ведя вооруженную борьбу с агрессором, получает значительную гуманитарную и финансовую помощь из-за рубежа.
Кроме того, в Украине во время войны увеличилась доля импорта во внутренних потребительских расходах. Часть этих экономических трансакций подпадает под налогообложение, будучи нейтральной к объему ВВП на начальных стадиях получения ресурсов. Так, при росте доли внутреннего потребления, покрываемой импортом, растут доходы от импортного НДС, акцизных налогов и импортных пошлин, хотя импорт вычитается из состава ВВП на стороне расходов.
Другим каналом прироста доходов во время войны являются весомые собственные поступления бюджетных учреждений, в частности подразделений ВСУ. Такие поступления достигли максимума - 12,8% ВВП в 2023 году. В 2021-м они составляли лишь 2% ВВП.
Доходы бюджета без увеличения ВВП наращиваются и при реализации гуманитарных и секторальных программ иностранных доноров. Так, с начала войны существенно возросла грантовая помощь западных доноров украинским ученым. Обычно продукция R&D, полученная по грантовым программам, не учитываются в составе ВВП, тогда как 19,5% или 23% грантового дохода уплачиваются в бюджет через налог на доходы физлиц (за исключением межгосударственных программ, одобренных правительством).
Эта тенденция сохранится и в 2025-2028 годах, хотя темпы прироста коэффициента доходов бюджета относительно довоенного периода будут иметь нисходящую траекторию во времени.
Налоговые доходы сводного бюджета незначительно колебались: в первые два года великой войны и в довоенный период их уровень изменялся от 25,1% до 26,9% ВВП. В 2024 году налоговые поступления в бюджет заметно возрастали.
Мобилизация больших объемов НДС и налога на прибыль предприятий в январе-октябре 2024 года стали главными детерминантами прироста налоговых доходов на 2 процентных пункта (п.п.) ВВП относительно аналогичного периода 2023 года.
Поступления от НДС в январе-октябре выросли на 1 п. п. и в относительных величинах достигли довоенного уровня - 9,9% ВВП. По сравнению с январем-октябрем 2023 года доходы от внутреннего НДС увеличились на 0,4 п. п., от импортного - на 0,6 п. п..
Последний показатель отражает рост стоимостных объемов импорта в иностранной валюте (на 6,9%) и девальвацию обменного курса гривни (на 13,5% с октября 2023 года до октября 2024-го). Суммы возмещения НДС с начала 2023 года были постоянными - около 2% ВВП, что на 1/5 превышает уровень 2022 года.
Акцизный налог в январе-октябре сгенерировал 3,1% ВВП бюджетных доходов, что не дотягивает до довоенного уровня, но превышает уровень 2022-2023 годов. В первые два года войны доходы из этого источника составляли 2,1% и 2,9% ВВП соответственно. В 2024 году прирост поступлений объяснялся повышением на 20% специфических ставок и минимального налогового обязательства по табачным изделиям. Однако проблемы значительного теневого сегмента и некачественного администрирования налога сохраняются.
Налог на прибыль предприятий показал впечатляющие результаты и обеспечил 3,7% ВВП бюджетных поступлений, превзойдя показатель даже 2021 года (3% ВВП).
Этот налог, будучи чувствительным к экономической конъюнктуре, претерпел резкие негативные изменения в 2022-2023 годах. Однако в 2024 году бюджетная результативность налога выросла вследствие налогообложения прибыли банков по ставке 50% и увеличения самой прибыли банков, а также вследствие расширения доходов экспортеров в условиях интенсификации работы Украинского морского коридора и наращивания экспорта продукции агросектора, металлургии, добывающей промышленности.
Динамика доходов от налога на доходы физлиц была достаточно благоприятная: 6,4% ВВП в 2021 году с повышением до 8% ВВП в 2022 году. В 2023-2024 годах доходы из этого источника составляли 7,5% и 7,6% ВВП. Рост зарплат в ВСУ и повышение минимальной зарплаты (с 1 января 2024 года - 7,1 тыс. грн, с 1 апреля 2024 года - 8 тыс. грн против 6,7 тыс. грн в 2023 году) были определяющими факторами мобилизации доходов от налога на доходы физических лиц.
Единый налог на предпринимателей и перевод прибыли государственных предприятий в бюджет дали неплохие показатели поступлений. С начала большой войны большему количеству предпринимателей было предоставлено право пребывания на упрощенной системе налогообложения, что обуславливало увеличение поступлений от единого налога с 0,8% и 0,9% ВВП в 2019-2023 годах до 1% ВВП в январе-октябре 2024 года.
Перевод в бюджет доходов государственных и муниципальных предприятий обеспечил доходы на уровне 1,1% ВВП в январе-октябре. В 2021 и 2023 годах такие доходы составляли 0,5% ВВП, в 2022-м - 0,9% ВВП. По решениям правительства нормативы отчислений с прибыли для большинства предприятий росли с начала войны. На 2024 год они установлены постановлением №129 от 9 февраля 2024 года.
Кроме того, госбанки получали большие прибыли под влиянием высокой учетной ставки и проведения гигантских операций НБУ с депозитными сертификатами. В частности, Приватбанк в 2024 году перечислил в бюджет 30,2 млрд грн дивидендов.
Трансфер прибыли Нацбанка в бюджет был эквивалентным 1,1% ВВП в 2023 году (71,9 млрд грн) и должен составлять лишь 0,5% ВВП в 2024 году (38,6 млрд грн). При этом в 2024 году НБУ выплатит банкам около 80 млрд грн процентов по депозитным сертификатам. Таким образом, "мудро" сконструированная политика НБУ позволяет изымать из бюджета колоссальные суммы на субсидирование банковского сектора при существенном недофинансировании материально-технических потребностей ВСУ.
Иностранные гранты как компонент доходов бюджета были близки к нулю в довоенный период, но существенно выросли во время большой войны. Финансовая помощь правительству от международных финансовых организаций и двусторонних доноров обеспечивала экономическую устойчивость Украины и дееспособность государства в военное время.
Иностранные гранты в бюджет достигли 9,2% ВВП в 2022 году, но уменьшились до 6,6% ВВП в 2023-м. В 2024-м поступления из этого источника продолжили нисходящий тренд (4,5% ВВП). С начала войны до 1 декабря 2024 года госбюджет привлек 107,9 млрд долл. финансовой помощи в форме займов и грантов.
Весомой составляющей прироста доходов бюджета во время войны стали неналоговые поступления, привлекавшиеся в специальный фонд бюджета.
В частности, собственные поступления бюджетных учреждений выросли с 2% ВВП в 2021 году до 4,8% ВВП в 2022-м и до 12,8% ВВП в 2023-м. В январе-октябре 2024 года уровень таких поступлений уменьшился до 9,3% ВВП. Благотворительные взносы и помощь, поступавшие на счета подразделений ВСУ, учитывались в составе специального фонда бюджета и были составляющей общих доходов бюджета.
Скорректированные доходы сводного бюджета (общие доходы минус иностранные гранты и собственные поступления бюджетных учреждений) в относительных величинах были на удивление стабильными в течение 2021-2023 годов и составляли от 28% до 28,5% ВВП, но в январе-октябре 2024 года скорректированные доходы выросли до 30,6% ВВП.
Этот рост объясняли описанные выше макроэкономические тенденции, более эффективное администрирование НДС, увеличение прибылей предприятий, повышение ставки на прибыль банков и нормативов отчислений для государственных предприятий.
Оценивая перспективы в сфере налогообложения и доходов бюджета, следует учитывать, что государство прилагает весомые усилия для увеличения доходов. Во время войны они должны обеспечивать дополнительные ресурсы для военно-оборонительных действий, а после войны - финансирование восстановления и отстройки страны.
Именно поэтому в конце 2024 года была повышена ставка военного сбора для физлиц с 1,5% до 5%, введен военный сбор для ФЛП, повышена ставка на прибыль банков до 50%, увеличены платежи для пунктов обмена валют и АЗС.
В рамках программы EFF МВФ зафиксировано обязательство правительства модифицировать налоговую политику, включая возможность повышения основной ставки НДС. Это должно гарантировать привлечение в бюджет дополнительных доходов - 3-4% ВВП в год в течение 2024-2027 годов. Эта мера объясняется необходимостью восстановления среднесрочной устойчивости государственных финансов Украины.
Государственная политика по увеличению доходов бюджета и совершенствованию налогового администрирования будет направляться "Национальной стратегией доходов" (НСД), одобренной в декабре 2023 года. В 2024 году утвержден план мероприятий по внедрению НСД, содержащий временные рамки реализации реформ таможенного и налогового администрирования, а также введение и корректировка определенных налогов.
В июне Кабмин одобрил "Бюджетную декларацию на 2025-2027 годы", содержащую среднесрочные приоритеты политики доходов: обеспечение стабильных налоговых поступлений, внедрение цифровых решений администрирования и выполнение международных обязательств Украины в части налоговой политики.
Бюджетная декларация предусматривает следующие меры политики доходов:
- гармонизация налогового законодательства Украины и законодательства ЕС, приближение ставок акцизного налога на табачные изделия и горючее к уровню ЕС;
- внедрение акцизного налога на подслащенные сахаром напитки;
- приведение налоговых льгот по НДС и пониженных ставок НДС в соответствии с требованиями директив ЕС;
- противодействие уклонению от уплаты налога на прибыль, усовершенствование правил трансфертного ценообразования в соответствии с рекомендациями ОЭСР;
- введение единого подхода к налоговым стимулам, пересмотр режимов инвестиционного стимулирования и отмена льгот по налогу на прибыль;
- продолжение изменений в налогообложении военным сбором, в частности пересмотр ставки сбора, круга его плательщиков и базы налогообложения;
- внедрение электронных налоговых проверок (е-аудит), усовершенствование организации документальных и фактических проверок налогоплательщиков.
Таким образом, хотя в 2022 году реальные доходы сводного бюджета (без грантов) и сократились на 23%, в последующие годы их реальный объем восстановился до довоенного уровня. Положительную динамику в 2022-2024 годах имели доходы от НДС, налога на прибыль предприятий, единого налога для предпринимателей, собственных поступлений бюджетных учреждений, отчислений прибыли государственных и муниципальных предприятий. В то же время проблемными доходными источниками были рентная плата за использование природных ресурсов, налог на имущество, акцизный налог с произведенных в Украине товаров, перевод прибыли НБУ в бюджет.
В дальнейшем государство будет нуждаться в больших бюджетных доходах для покрытия военных и социально-экономических потребностей, поэтому начатый курс налогово-бюджетных реформ необратим, а его целевыми векторами станут повышение эффективности и справедливости налогового администрирования, внедрение государством новых налогов и осовременивание действующих.