Вернётся ли в лес ручное управление

28 августа в Яремче в Ивано-Франковской области состоялись слушания Конгресса местных и региональных властей при президенте Украины, посвященные реформированию лесопромышленного комплекса. По их результатам готовится "Белая книга", которая должна определить модель развития лесного хозяйства и деревообработки.

Важно, чтобы этот документ стал продолжением успешной реформы, а не началом её упадка. После дискуссии в Яремче чётко проявились два риска. Первый — попытки вернуть часть управленческих полномочий в лесной отрасли на уровень областей. Второй — попытки ограничить экспорт отдельных продуктов деревообработки, прежде всего древесных гранул и брикетов. Это может убрать с рынка часть конкурентов за сырье и создать преимущества для нескольких крупнейших производителей плит.

Оба процесса требуют осторожного подхода и пристального внимания. Украина уже пережила систему ручного распределения древесины, специальных условий для предприятий, близких к чиновникам, спецторгов и регионального влияния на государственный ресурс. От этой модели государство в последние годы успешно отходило.

Реформа с доказанными результатами

Реформа государственного лесного хозяйства стала одним из самых ярких экономических примеров в государственном секторе. Создание ГП "Леса Украины", централизация хозяйственного управления, цифровизация, фотофиксация, открытые конкурентные механизмы продажи ресурсов, перевод закупок и услуг в электронный формат радикально улучшили правила работы отрасли.

Главное достижение реформы — даже не централизация. Главное — разрушение системы ручного доступа к государственному ресурсу. Древесина перестала быть ресурсом, который можно было распределять в зависимости от знакомств, политического влияния, близости к местной власти или договоренностей с руководителями лесхозов.

Электронные аукционы дали малому, среднему и крупному бизнесу возможность конкурировать за ресурсы в гораздо более прозрачных условиях. Был положен конец ряду негативных практик, которые годами создавали почву для злоупотреблений: специальные условия продажи, непрозрачные механизмы формирования лотов, различные схемы через биржевые площадки и фактическое резервирование ресурса для отдельных потребителей.

Результат этой трансформации можно измерить не политическими заявлениями, а миллиардами гривен. ГП "Леса Украины" стало одним из самых прибыльных государственных предприятий и одним из крупнейших плательщиков в госбюджет. Это важно, потому что государственный лес начал приносить государству значительно большую экономическую отдачу.

Это стало возможным благодаря политической поддержке реформы со стороны руководства государства и Офиса президента, в частности на этапе ее запуска, а также благодаря принципиальной работе команды отрасли. Сейчас главная задача — не пересматривать фундаментальные принципы реформы, а защитить их.

Не просто вопрос коммуникаций

В ходе слушаний руководители нескольких областных государственных администраций публично высказались за возвращение отдельных структур или руководителей ГП "Леса Украины" на уровень областей. Аргументы – улучшение коммуникации с общинами, оперативность управления, работа в прифронтовых регионах. Коммуникацию действительно нужно усиливать.

В каждой лесной области может быть представитель ГП "Леса Украины", который будет работать с общинами, военными администрациями, ГСЧС, местным бизнесом и органами власти. Однако это не означает необходимости возвращения на областной уровень хозяйственного влияния на распределение древесины. Такая система действовала до реформы. На уровне областей было больше всего возможностей для ручного вмешательства. Вокруг лесного ресурса формировались местные группы влияния.

Деревообрабатывающий бизнес часто был вынужден искать не только ресурсы, но и нужные связи. У кого-то был доступ к главе ОГА, у кого-то — к руководителю лесного хозяйства, у кого-то — к прокуратуре, полиции или другой влиятельной вертикали. Тогда вместо конкурентного рынка начинала работать система приближенности.

Реформа начала разрушать эту систему, поэтому децентрализация коммуникации необходима, но децентрализация контроля над государственным ресурсом чрезвычайно опасна. Можно иметь представителей предприятия в каждой области и делегировать им решение оперативных вопросов, но продажа древесины, ключевые хозяйственные решения и правила доступа к ресурсу должны оставаться стандартизированными, цифровыми, прозрачными и защищенными от местного политического влияния.

Риск выборочного запрета на экспорт

Еще более серьезный вопрос — возможное ограничение экспорта древесных гранул и брикетов. Здесь необходимо разделить две совершенно разные ситуации.

Если Украина вступает в сложный отопительный сезон и государство на основании баланса топлива приходит к выводу, что древесное топливо необходимо временно оставить в стране, то такое решение может быть оправданным. Однако в таком случае речь идет о комплексной политике в отношении всех основных видов древесного топлива.

Совершенно иная ситуация, когда с рынка убирают отдельных производителей, например, производителей гранул и брикетов. Кто тогда получит сырьё, которое они больше не смогут экономически выгодно перерабатывать и экспортировать? Пеллетные и брикетные предприятия используют опилки, щепу и низкосортную древесину, однако значительную часть этой ресурсной базы также используют заводы по производству плит.

Избирательный запрет на экспорт одного вида продукции меняет конкуренцию за сырье на внутреннем рынке. Если сотни производителей гранул и брикетов теряют экспортный рынок, часть из них прекращает производство. Спрос на сырье падает, и оно становится дешевле для тех крупных производителей, которые остаются на рынке.

В результате государство может получить странную модель: экспорт одного продукта запрещаем, его производство сокращается, сырьё дешевеет, а несколько крупных промышленных предприятий получают возможность покупать его дешевле и концентрировать всё большую часть ресурса. Это уже вопрос конкуренции.

Концентрация как риск для безопасности

Есть еще один аргумент: в условиях большой войны структура экономики должна оцениваться не только с точки зрения классической эффективности, но и с точки зрения устойчивости.

Крупные предприятия чрезвычайно уязвимы. Один крупный завод — это сосредоточение оборудования, людей, энергетической инфраструктуры, логистики и производственных мощностей. Ракетный удар, повреждение подстанции, сбой в логистике — и огромный объем переработки может мгновенно выпасть из экономики.

Если же производство распределено между сотнями предприятий в десятках общин, система более устойчива. Остановка одного предприятия не останавливает отрасль. Уничтожение одной производственной площадки не означает потери части перерабатывающих мощностей страны. Это и есть настоящая экономическая децентрализация: не распределять управление лесом между областными политическими вертикалями, а создать сотни независимых центров производства и добавленной стоимости. Такая модель является наиболее устойчивой для страны, находящейся в состоянии войны.

Выгодно ли отдать лес нескольким заводам

Есть ещё одна фундаментальная экономическая проблема. Для государства нет очевидной выгоды в том, чтобы сотни мелких и средних потребителей древесины исчезли, а значительная часть сырья сконцентрировалась у нескольких крупнейших производителей.

Когда за один кубометр конкурируют 50 предприятий, формируется рыночная цена. Когда за него конкурируют четыре крупных покупателя, переговорная сила переходит от продавца к покупателю. Это риск снижения доходов государства. Чем меньше конкурентов, тем меньше спрос, тем ниже цена, тем меньше выручка государственных предприятий, тем меньше дивидендов, тем меньше налогов.

Сначала государство проводит реформу, которая благодаря конкуренции повышает экономическую отдачу от лесного ресурса, а затем собственным регуляторным решением сокращает количество покупателей этого ресурса. Экономической логики в этом нет, особенно если ресурс сосредоточен в нескольких промышленных группах.

Для государства выгоднее, когда древесину покупают сотни независимых производителей. Они конкурируют, повышают цену на ресурс, инвестируют в переработку, создают тысячи рабочих мест в общинах, платят НДФЛ и налог на прибыль, генерируют экспортную выручку и не создают зависимости отрасли от четырёх предприятий.

Крупный бизнес – да, монополизация – нет

Украине нужны крупные международные инвесторы, современные заводы по производству плит, крупные капиталовложения. Нужны Kronospan и другие международные компании, готовые инвестировать в переработку, но правила для всех должны быть одинаковыми.

Государство не должно обеспечивать конкурентоспособность крупного бизнеса путем административного устранения более мелких конкурентов. Плитный завод должен побеждать в честной конкуренции. Если пеллетный завод может заплатить за сырьё больше, он должен иметь возможность его купить. Это рынок.

Как только государство начнет определять, для какого вида переработки сырье "нужнее", мы вернёмся к ручному управлению, из которого отрасль с большим трудом выходила.

Малый бизнес не располагает лоббистскими ресурсами

Крупная международная компания имеет возможность профессионально представлять свои интересы: собственный отдел по связям с правительством (GR), юридические департаменты, доступ к бизнес-объединениям, торговым палатам, ассоциациям, депутатам и центральным органам власти.

Показательной является дискуссия вокруг возможного ограничения экспорта древесного топлива. Юрий Дюг, возглавляющий экономическую платформу Wood Industry UA при Федерации работодателей Украины, предлагает установить нулевые квоты на экспорт основных видов древесного топлива. В то же время на мероприятиях самой ФРУ его представляли как советника по вопросам government relations ООО "Кроноспан УА".

Такая профессиональная связь не означает ничего противозаконного, но её необходимо учитывать при оценке предлагаемого решения. Производители пеллет и брикетов конкурируют за часть ресурсной базы, которую использует и плиточная промышленность. Kronospan является одним из крупнейших представителей такого производства в Украине.

Запрет или существенное ограничение экспорта продукции одной отрасли может сократить рынки сбыта для производителей пеллет и брикетов, снизить их спрос на сырье и, соответственно, ослабить конкуренцию за это сырье внутри страны. Это потенциально улучшает ресурсную позицию крупных потребителей древесины.

Возникает фундаментальная проблема неравенства возможностей. Предприятие с 30, 50 или 100 работниками не имеет таких лоббистских возможностей, но если таких предприятий тысяча, то за ними стоят десятки тысяч работников.

Государство должно выступать в роли арбитра: не определять, кто сильнее, а гарантировать равные правила. Перед принятием любого решения об ограничении экспорта необходимо обнародовать полную оценку его последствий. Сколько предприятий остановят работу? Сколько людей останутся без работы? Сколько налогов на прибыль потеряет бюджет?

Сколько валютной выручки потеряет Украина? Насколько упадет внутренняя цена на древесное сырье? Какую выгоду от этого получат крупнейшие покупатели? Является ли это решение необходимым для энергетической безопасности или оно просто меняет баланс сил?

К чему приводят специальные правила

Лесная отрасль уже сталкивалась со специальными аукционами, отдельными механизмами продажи крупным переработчикам, редукционными аукционами, специально сформированными лотами. Бывали ситуации, когда под красивыми словами о "поддержке глубокой переработки" создавались коррупционные схемы, в частности так называемая государственная переработка леса.

Именно от этого страна отходила в последние годы, и именно поэтому реформа дала такой финансовый результат. Рынок заработал лучше не потому, что государство нашло "правильного покупателя", а потому, что перестало определять, кто является правильным.

Что должна зафиксировать "Белая книга"

"Белая книга" должна заложить принципиальные предохранительные меры. Не следует возвращаться к старой системе под новыми названиями и словами "децентрализация" и "энергобезопасность".

Взаимодействие с областями необходимо, но влияние на ресурсы не должно попадать в сферу местных политических вертикалей. Энергетическая безопасность — безусловный приоритет, но если требуется временное ограничение экспорта древесного топлива, оно должно быть системным, обоснованным балансом ресурсов и единообразным по своей экономической логике, а не выборочным инструментом изменения конкуренции.

Украине нужны крупные заводы, но не ценой уничтожения сотен малых и средних предприятий и уж точно не ценой снижения конкуренции за государственную древесину.

Лучшее, что может сделать государство, — не мешать работать. Лесная реформа доказала свою эффективность. "Леса Украины" показали, что госпредприятие может быть прибыльным, цифровым, более прозрачным и приносить государству миллиарды гривен.

Украинская деревообрабатывающая промышленность показала, что при равном доступе к сырью малый и средний бизнес может инвестировать, наращивать производство, экспортировать и платить налоги. Этот результат нужно защищать. Следующий этап должен стать не возвратом назад, а дальнейшей модернизацией: больше цифровизации, открытых данных, автоматического контроля, честной конкуренции, меньше человеческого влияния.

Не нужно выбирать между мелким и крупным деревообработчиком. Нужно сделать так, чтобы оба работали по одинаковым правилам. Настоящая реформа — это система, в которой главным является правило, а не чиновник или крупный потребитель.