Витончена гра. Що отримали депутати за підтримку бюджету-2021
"Борген" – мабуть, найсерйозніший (найнудніший) серед серіалів про політику. У ньому немає ані сатири, притаманної "Так, пане міністре", ані трилеру, який спостерігаємо в "Картковому будинку".
Але, як і в реальній українській політиці, у "Боргені" уряд збирає голоси депутатів парламенту на підтримку бюджету у тому числі через надання в бюджеті преференцій для депутатів та їхніх округів.
Третя серія першого сезону промовисто називається "Мистецтво можливого" і присвячена саме цьому феномену.
Можна по-різному ставитися до цієї практики збирання коаліції за ухвалення держбюджету, але це така ж рутина бюджетного процесу, як, скажімо, підготовка бюджетних запитів.
Саме тому на ухвалений в четвер у першому читанні закон про державний бюджет на 2021 рік можна і варто подивитися як на карту-схему пошуку урядом голосів серед народних депутатів.
"За" проголосували 275 депутатів, "проти" – 41, "утрималися" – 14, не голосували – 28.
Бюджет підтримали такі групи і фракції: "Слуга народу" – 209, "Довіра" – 20, "За майбутнє" – 16, "Батьківщина" – 19, позафракційні депутати – 11.
Багатьох здивувала підтримка бюджету фракцією "Батьківщина". Однак це не буде сюрпризом, якщо проаналізувати, які правки та від яких сил підтримав бюджетний комітет під час доопрацювання проєкту до першого читання.
Як рахували
У ході доопрацювання проєкту бюджету-2021 народні депутати подали до профільного комітету понад 2,5 тис правок.
Порівняно з версією, поданою урядом 15 вересня, бюджет, ухвалений у першому читанні, має вищі доходи та видатки.
Доходи зросли головним чином завдяки більшому вилученню коштів від НБУ та державних підприємств.
Видатки збільшилися на депутатські потреби (+7,4 млрд грн – на субвенцію на соціально-економічний розвиток), розбудову інфраструктури, культуру, медицину, спорт. Зменшилися видатки на регіональний розвиток через зниження обсягу Державного фонду регіонального розвитку на 3,2 млрд грн.
Для аналізу правок, врахованих до першого читання, автори статті використали бюджетні висновки Верховної Ради та порівняльну таблицю (таблиця пропозицій) до першого читання. Відповідно до них, правки класифікувалися так.
Ухвалені в цілому – правка була повністю ухвалена в межах бюджетної програми на всю запропоновану суму коштів.
Ухвалені частково – правка була ухвалена на частину запропонованої суми або прийнята з формулюванням "рекомендувати Міністерству фінансів розглянути можливість та доцільність фінансування, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету та за результатами оцінювання обґрунтованості додаткової потреби у бюджетних коштах".
Правки з такою умовою були прийняті без визначених сум та інколи навіть без передбачених бюджетних програм.
За розрахунками авторів статті, у фінальній версії проєкту закону до першого читання бюджетний комітет рекомендував парламенту схвалити в цілому лише 36 правок загальною вартістю 17 млрд грн.
Водночас комітет рекомендував частково врахувати ще 362 правки народних депутатів.
Частина правок ідентичні. Наприклад, правку про збільшення фінансування дипломатичних представництв за кордоном на 0,9 млрд грн подали 14 разів різні групи депутатів з ЄС, "Голосу", "Слуги народу". У рамках даного підрахунку автори статті вважають ці правки врахованими.
Усіма цими правками були внесені зміни щодо збільшення чи зменшення фінансування за 36-ма бюджетними програмами. Ще дві бюджетні програми були передані з управління Мінекономрозвитку в управління новоствореного Мінстратпрому.
Нижче наведена структура ухвалених правок у розрізі політичних сил.
Належність правки до окремої політичної сили визначалася за політичною орієнтацією ініціатора правки. Якщо правку подавала група депутатів, політична належність правки визначалася за політичною орієнтацією першого у списку депутата (ініціатора правки).
Бюджетна монобільшість
У структурі ухвалених правок до проєкту закону про держбюджет спостерігаються чіткі тенденції. Серед правок, які були ухвалені в цілому (отже, внесені конкретні зміни до проєкту бюджету в частині збільшення видатків на окремі потреби) домінують правки "Слуги народу".
Водночас підтримка правок інших політичних сил здебільшого відбувалася у форматі "прийнята частково".
Так, із 36 прийнятих в цілому правок 21 припадає на депутатів від партії "Слуга народу". Правки СН збільшили видатки бюджету на 15,4 млрд грн або 90,6% від загальної суми збільшення видатків за повністю прийнятими правками.
Власне, саме за пропозицією СН була схвалена чи не найбільш спірна правка – повернення до проєкту бюджету субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (так званий депутатьский фонд) у ледь не рекордному для цієї субвенції обсязі – 7,4 млрд грн.
Для цього були зменшені в тому числі видатки Фонду регіонального розвитку (ключовий інструмент фінансування розвиткових проєктів у регіонах) на 3,2 млрд грн.
Крім того, за пропозицією СН у бюджеті були передбачені додаткові 3 млрд грн для Мінінфраструктури на фінансування "розвитку аеропортної інфраструктури" і 1,5 млрд грн – на "Створення сучасної клінічної бази для лікування онкологічних захворювань у Національному інституті раку".
Також за пропозицією комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики (фактично – також СН) збільшене фінансування Фонду розвитку закладів загальнодержавного значення з 1 млрд грн до 3,5 млрд грн.
По чотири правки схвалені за ініціативи "Голосу" та "Батьківщини".
Зокрема, "Голос" ініціював, аби в бюджеті передбачили фінансування програми лідерства для державних службовців (15 млн грн). Ще три правки "Голосу" стосувалися збільшення фінансування дипломатичних установ на 0,9 млрд грн.
Але найцікавіше стосується правок, ухвалених за ініціативи "Батьківщини".
Наприклад, комітет підтримав правку щодо збільшення на 45 млн грн видатків за програмою "Фізична і спортивна підготовка учнівської та студентської молоді" для підготовки та проведення спортивних заходів Українською федерацією учнівського спорту та Спортивною студентською спілкою України.
Також на 60 млн грн були збільшені видатки на керівництво та управління у сфері екологічного контролю. На 5 млн грн – фінансування молодіжних та дитячих громадських організацій з метою підтримки молодіжної організації "Пласт".
За пропозицією "Батьківщини" на 335 млн грн збільшили видатки на пілотний проєкт щодо зміни механізму фінансового забезпечення надання медичної допомоги в окремих науково-дослідних установах Національної академії медичних наук.
За ініціативи групи "Довіра" Міністерству інфраструктури додали бюджетну програму "Проєктування та виконання робіт з відновлення залізничної колії європейської ширини 1 435 мм від станції Чоп до станції Ужгород з доведенням до перону залізничного вокзалу Ужгород". Обсяг програми – 5 млн грн.
Правки, які були враховані частково
Наведені вище правки, ухвалені в цілому, демонстрували монопольну позицію, особливо у фінансовому "еквіваленті", партії СН. Натомість авторами частково ухвалених поправок, які були задоволені, є представники різних політичних сил.
Частково прийнятих поправок виявилося 362. Їх ініціаторами були і політичні сили, і комітети.
Найбільше правок, 137, подала партія СН – 38%. На другому місці – правки, запропоновані комітетами. Їх 59 або 16% від усіх запропонованих і частково внесених. Найменше правок до видаткової частини подали безпартійні депутати – чотири.
Найбільш активним за результатами подання правок до бюджету виявився комітет з питань екологічної політики та природокористування, він подав 17 правок.
За ним ідуть комітет з питань здоров'я нації та гуманітарної політики (сім), комітети з питань освіти та соціальної політики (по п'ять). Інші комітети подали від однієї до трьох правок.
Висновок
Навіть перший варіант проєкту бюджету, поданий урядом у вересні, багато експертів уважали нереалістичним. Депутати збільшили і дохідну, і видаткову частини на 20 млрд грн. Відповідно, реалістичність виконання цього фінплану, якщо його схвалять у такому вигляді, знижується.
Судячи з природи ухвалених правок, уряду довелося "купити" голоси депутатів-мажоритарників субвенцією із соціально-економічного розвитку (про політичний характер та непрозорість розподілу коштів цієї субвенції йшлося тут, тут і тут).
Уже третій рік поспіль Мінфін намагається подати бюджет без цієї субвенції, але вона, як фенікс із попелу, відроджується в кулуарах Верховної Ради.
3 млрд грн на розвиток аеропортів під час глобальної кризи авіаційної галузі внаслідок пандемії також здаються не найкращою ідеєю. Тим більше, що вплив невеликих аеропортів на розвиток регіонів не доведений.
Утім, якщо Україна не відновить співпрацю з міжнародними фінансовими організаціями, очікувати фінансування цих статей, як і решти капітальних видатків, не доводиться.
Богдан Корж, молодший аналітик, Дарина Марчак, Юлія Маркуц, Анна Корнилюк, аналітики, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки