Бюджет-2016 під мікроскопом: потреби, очікування, реалії

Процес розгляду й ухвалення бюджету-2016 учергове засвідчив: так приймати головний кошторис країни - у швидкому темпі й без обговорення - не можна.

Були порушені норми Податкового кодексу - принцип стабільності, Бюджетного кодексу - процедура розробки і внесення проекту, Регламенту Верховної Ради - проект бюджету повинен розглядатися з 15 вересня до 1 грудня.

Проблеми бюджетного процесу

Перебіг бюджетного процесу був очікуваним.

1. Основні напрямки бюджетної політики на 2016 рік - основний документ, на базі якого повинен розроблятися бюджет, не був своєчасно ухвалений парламентом.

2. Уряд вчасно не сформував пропозиції з податкової реформи, тому база щодо формування дохідної частини бюджету до 15 вересня не була визначена.

3. Внесений на розгляд Верховної Ради 15 вересня проект бюджету-2016 одразу було відкликано.

4. Проект змін до Податкового кодексу, підготовлений групою народних депутатів, №3357, був спрямований на підтримку бізнес-середовища, не враховував потреби видаткової частини бюджету - розбіжність, за різними оцінками, становила від 150 млрд грн до 200 млрд грн - і був не сприйнятий урядом.

5. Уряд вніс пакет бюджетних законопроектів лише 11 грудня. Пакет містив комплексні зміни до Податкового кодексу, пропозиції змін до Бюджетного кодексу та окремі закони у соціальній сфері, зокрема, в частині передавання на місцевий рівень окремих повноважень у соціальній сфері, освіті і медицині.

Однак ці пропозиції Верховна Рада сприйняла негативно.

Найважливіші цифри держави

Наслідок - пошук компромісу, голосування за законопроекти без достатнього обговорення та аналізу, ухвалення державного бюджету на 2016 рік.

Зважаючи на низку внесених під час доопрацювання бюджету пропозицій, показники в остаточному варіанті документа за окремими програмами можуть бути змінені порівняно з тими, які зараз можна побачити на сайті Верховної Ради. Тобто наразі уявлення про остаточний варіант ухваленого бюджету не має ніхто.

Про важливість макропоказників

Варто зупинитися на окремих положеннях прийнятого закону про бюджет. Документ базується на даних, які уряд затвердив ще у серпні. Зокрема, зростання реального ВВП планується на рівні 2% до 2 262 млрд грн, індекс споживчих цін - 12%, середній обмінний курс - 24,1 грн за дол.

Тобто макропоказники, що не враховують поточні реалії, можуть мати наслідком неякісне прогнозування показників бюджету. Водночас дещо оптимістичний рівень  зростання споживчих цін та валютного курсу може закладати можливість додаткових надходжень від так званого інфляційного податку.

Оперативне "коригування"

Під час доопрацювання бюджету-2016, стверджують в уряді, були враховані пропозиції змін до податкового та бюджетного законодавства, ухвалені парламентом напередодні. Порівняно з попереднім варіантом проекту бюджету:

1. Єдиний податок у повному обсязі зараховуватиметься до місцевих бюджетів. Мінфін прогнозує його зростання на 9 млрд грн.

2. Не враховано надходження від ліцензування грального бізнесу. Мінус 2,4 млрд грн внаслідок неприйняття парламентом відповідного законопроекту.

3. Майже вдвічі буде зменшено обсяг надходжень від ввізного мита - лише 19,3 млрд грн. Зниження спричинене скасуванням додаткового імпортного збору.

4. На 22,5 млрд грн порівняно з 2015 роком зменшаться надходження від НБУ (до 38 млрд грн) внаслідок ухвалених у червні змін до закону про Нацбанк. Тепер регулятор перераховуватиме свій прибуток до державного бюджету лише за результатами зовнішнього аудиту.

5. Переглянуто обсяг надходжень від конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації конфіскованого за вчинення корупційних порушень майна. Суму зменшено з 13,4 млрд грн у варіанті проекту від 11 грудня до 7,75 млрд грн.

Чим перекриватимуться "недонадходження"

Недонадходження за вказаними видами доходів планується перекрити за рахунок зростання окремих видів податкових надходжень, що базуються на прийнятих напередодні змінах до податкового законодавства.

1. Податку на доходи фізосіб, що у держбюджеті зросте на 13,2 млрд грн до 55,75 млрд грн, та податку на прибуток підприємств - на 10 млрд грн до 46,9 млрд грн.

2. Податку на додану вартість з вироблених на території України товарів, робіт і послуг. З цього податку з урахуванням бюджетного відшкодування планується отримати 59,4 млрд грн, що на 18,4 млрд грн більше, ніж у 2015 році.

3. Податку на додану вартість з ввезених на територію України товарів - 171,2 млрд грн, що на 32,2 млрд грн більше, ніж у 2015 році.

4. Акцизного податку з вироблених і ввезених товарів - 81,89 млрд грн, який зросте на 21,9 млрд грн порівняно з планом 2015 року. Таке зростання спричинене передусім зміною ставок оподаткування на алкогольні напої та нафтопродукти.

Видаткова частина бюджету

Обсяг видаткової частини бюджету порівно з попереднім варіантом зменшився на 6,35 млрд грн, а порівняно з 2015 роком - зріс майже на 86 млрд грн.

Позитивний елемент нинішнього варіанту бюджету порівняно з попереднім - видатки розвитку зростуть до 7,76% від видаткової частини бюджету. Хоча такий показник надзвичайно низький і свідчить про мінімальний рівень підтримки державою економічного росту за рахунок бюджетних механізмів.

Пропозиції "з голосу"

Є кілька важливих програм, які були внесені "з голосу".

Так, планується збільшити видатки на придбання пожежної техніки - 265 млн грн, мамографів та УЗД-обладнання - 200 млн грн. Вірогідно, ці витрати фінансуватимуться за рахунок зменшення видатків за програмою "Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів" - 950 млн грн.

Отже, видатки на інвестиційну діяльність і регіональний розвиток зменшаться.

Фінансування галузей

В ухваленому варіанті бюджету переглянуті обсяги коштів для підтримки вугільної галузі. Так, для фінансування погашення зарплати шахтарям планується нова бюджетна програма обсягом 500 млн грн. Однак незрозуміло інше: невже діючі українські шахти не потребуватимуть державної підтримки?

Як відомо, за 11 місяців 2015 року для державної підтримки вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості продукції, за рахунок якої фінансувалася переважно зарплата шахтарів, спрямували 900 млн грн.

Для сільського господарства планується програма "Фінансова підтримка заходів в агропромисловому комплексі шляхом здешевлення кредитів" - 300 млн грн. За 11 місяців 2015 року ця програма була профінансована на 50%.

За програмою "Державна підтримка тваринництва" у бюджеті-2016 передбачено лише 50 млн грн. У 2015 році план становив 250 млн грн, але фактично не було витрачено ні копійки. Бюджет-2016 зовсім не враховував потреби рослинництва.

Фонд регіонального розвитку

За рахунок загального фонду держбюджету фінансуватимуться Державний фонд регіонального розвитку - 3 млрд грн - і субвенція місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад - 1 млрд грн.

У попередньому проекті уряд хотів фінансувати ці програми через спеціальний фонд за рахунок надходжень від конфіскованих майна та коштів.

Пенсійний фонд

Видатки Пенсійному фонду зменшено порівняно з попереднім варіантом на 27,5 млрд грн до 144,88 млрд грн. Це пов'язано, насамперед, із зміною надходжень від єдиного соціального внеску (ставка ЄСВ встановлена на рівні 22%). Однак навіть цей обсяг досить великий: у 2015 році він становив 94,8 млрд грн.

Офіційний дефіцит бюджету

Хоча показник дефіциту бюджету на рівні 3,7% ВВП або 83,69 млрд грн, як це визначено у меморандумі з МВФ, дотриманий, є ризики щодо його досягнення. Передусім йдеться про надходження від приватизації. Цей показник визначено на рівні 17,1 млрд грн, однак зазвичай спостерігається його хронічне недовиконання.

У 2015 році із запланованих 17 млрд грн за 11 місяців надійшло лише 144,4 млн грн, у 2014 році - відповідно 17 млрд грн та 0,5 млрд грн. До того ж, надходження від приватизації залежать від того, наскільки якісно продається державне майно.

Прихований дефіцит

Уряд не визначив остаточну суму випуску ОВДП, яку він може спрямувати на рекапіталізацію банків та поповнення статутного капіталу "Нафтогазу".

Сума кредитування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб шляхом випуску державних цінних паперів визначена на попередньому рівні - 16 млрд грн, але може бути збільшена. Наприклад, у 2015 році планувалося 20 млрд грн, а насправді випущено облігацій більш ніж на 40 млрд грн.

Крім того, практика фінансування окремих заходів шляхом випуску облігацій внутрішньої державної позики призводить одночасно до збільшення обсягу державного боргу понад його граничний обсяг та нівелює встановлений безпосередньо у законі про бюджет його граничний розмір.

Про якість процесу

Аналізуючи ухвалений держбюджет на 2016 рік, слід відзначити основне: якість будь-якого документа насамперед залежить від якості підготовчого процесу. Якщо вона висока, тоді не доведеться відразу ж після ухвалення документа готувати зміни. Наразі необхідність їх підготовки до березня 2016 року вже задекларована.

 Антоніна Дешко, Інститут суспільно-економічних досліджень