На задвірках Європи: влада продовжує грати в монополію

Антимонопольный комитет Украины наконец получил нового главу. Парламент утвердил на эту должность юриста Юрия Терентьева.

Грядут ли большие перемены в сфере конкуренции? Бизнес и экспертное сообщество высказывают сдержанный оптимизм.

С одной стороны, есть ощущение, что пришел незаангажированный технократ и реформатор.

С другой - для реализации изменений необходимо начать тяжелую борьбу с хроническими болезнями украинской экономики и самого АМКУ: монополиями, излишним административным ресурсом комитета и непрозрачностью его работы.

Демонополизацию пока следует оставить политикам. Тем более, что высшие должностные лица и сам новоназначенец активно высказываются на этот счет. В отношении других задач хочется надеяться, что наступил момент истины.

Участники рынка могут либо занять привычную позицию пассивного наблюдателя и критика, либо сформулировать свое видение антимонопольной реформы.

Определенная активность есть: на публичных площадках дискутируются законопроекты, народные депутаты вносят их в парламент. Однако качество этой работы оставляет желать лучшего: попытки реформировать АМКУ несистемные и не подкрепленные должным экономическим анализом.

Например, еще в 2008 году был зарегистрирован законопроект, который предусматривал существенное повышение пороговых показателей для целей контроля за концентрациями. Проект долгие годы лежал, депутаты вносили в него изменения, перетащили его в текущий созыв, а в 2014 году отозвали.

Второй пример - законопроект, зарегистрированный в 2015 году. Он затрагивает весьма узкий вопрос - обеспечение публичности решений АМКУ.

Комитет действительно должен стать прозрачным. Однако стоит ли начинать реформу с обязательности публикации определенных решений, если можно начать ее с ограничения полномочий, что избавит орган от самих решений?

Данный законопроект хорош, но он не направлен на решение первостепенных задач. Это маленький паззл в общей картинке. Реформа "по частям", без общего плана действий, рискует остаться половинчатой или не состояться вообще. Так и произошло: этот законопроект тоже был отозван.

Итого, депутаты преуспевают в регистрациях и отзывах отдельных законопроектов, но антимонопольный "воз" и ныне там.

Стратегия развития конкуренции

Чтобы собрать паззл, нужно сначала разложить все его части на одном столе. Все законопроекты, инициативы экспертного сообщества, отраслевых регуляторов и нового руководства АМКУ в сфере развития конкуренции необходимо собрать воедино, систематизировать, откинуть популизм и определить приоритеты.

Дать им экономическое обоснование, увязать их с ключевыми обязательствами, которые взяли на себя парламентская коалиции, правительство и президент: дерегуляция, децентрализация, создание условий для развития малого и среднего бизнеса. Не забыть о международных обязательствах перед ЕС и МВФ.

В итоге государство и бизнес могут получить единый документ, который вберет в себя как общие рыночные, так и отраслевые задачи.

Юрий Терентьев. Фото pravo.ua

На сайте АМКУ давно "пылится" проект "Общегосударственной программы развития конкуренции в Украине на 2012-2024 годы". Как заведено, это малосодержательный документ-декларация, который не отвечает на вопросы кто, что и когда должен сделать для достижения цели.

Чуть более обнадеживает "План законодательного обеспечения реформ в Украине", который Верховная Рада утвердила 4 июня. Он содержит перечень мер, которые необходимы для упрощения контроля над концентрациями.

Однако предложенные в плане меры нельзя назвать всеобъемлющими. Таким образом, сохраняется риск, что их постигнет участь упомянутых выше проектов.

Парламентарии, АМКУ и экспертное сообщество должны объединить усилия. Опираясь на экономический анализ и международный опыт, следует сформулировать системную стратегию развития конкуренции в Украине, неотъемлемой частью которой будет пакет всех необходимых изменений.

Разработка такой стратегии является первостепенной задачей. В противном случае паззл конкурентной реформы не сложится.

Новые пороговые показатели

Теперь - о самой обсуждаемой и наболевшей проблеме: размере пороговых показателей для целей получения разрешения АМКУ на концентрацию. Все сходятся во мнении, что их нужно повышать. Для этого необходимо принять один законопроект, а позитивный эффект может быть быстрым и значительным.

В экспертной среде чувствуется нехватка экономического бэкграунда и, как минимум, отсутствие интереса к работам Ричарда Познера по экономическому анализу права. Юристы высказывают, как правило, оценочные предложения: "показатели устарели, они должны быть выше", "поднять существенно".

Эксперты компании "Делойт" разработали методологию расчета и на ее основании предложили несколько вариантов. Один из них лег в основу изменений в закон "О защите экономической конкуренции". Ниже - его аргументация.

Чтобы повысить, нужно сократить

Любая значимая инвестиция в украинскую экономику считается концентрацией и требует разрешения АМКУ. Это происходит, если стороны превышают три пороговых показателя по критериям "оборот" или "стоимость активов".

1. Совокупно у всех участников сделки в мировом масштабе - эквивалент 12 млн евро (далее - "совокупный показатель по миру").

2. Для минимум двух участников в мировом масштабе - эквивалент 1 млн евро у каждого из них ("парный показатель по миру").

Арсений Яценюк представляет нового главу АМКУ Юрия Терентьева. Фото unian.net

3. Индивидуально для минимум одного участника в Украине - эквивалент 1 млн евро ("индивидуальный показатель по стране").

Нужны ли эти показатели? Нет. Само по себе наличие в законе третьего показателя не способствует привлечению зарубежных инвесторов.

Он приводит к нередким ситуациям, в которых идти в комитет требуется вопреки здравому смыслу. Например, когда собственник объекта "уходит из бизнеса", продавая его инвестору, который только заходит в Украину. Это не концентрация: просто место продавца на рынке занимает новый субъект.

Кроме того, "парный показатель по миру", как правило, поглощается "совокупным показателем по миру".

Экономически оправданной будет трансформация "парного показателя" с мирового масштаба до национального. Сделки между несколькими существенными игроками, которые уже присутствуют в Украине, с большей вероятностью будут влиять на внутренний рынок.

Таким образом, "индивидуальный показатель по стране" целесообразно упразднить, а "парный показатель по миру" сузить до "парного по стране". Новая система показателей будет выглядеть так.

1. Совокупно у всех участников сделки в мировом масштабе или "совокупный показатель по миру".

2. Для минимум двух участников в Украине или "парный показатель по стране".

Этот подход будет соответствовать регламенту ЕС о слияниях (№139/2004) и большинству национальных европейских практик.

Порог реформаторской смелости

Главное отличие между пороговыми показателями в Украине и в развитых странах - их размеры. Эксперты компании "Делойт" собрали и сравнили эти данные по большинству стран Европы.

Пороговые показатели в некоторых странах Европы и в Украине

* Неофициальные данные компании "Делойт энд Туш ЮСК" на основании информации из публичных источников и от зарубежных офисов "Делойт"

** Данные ВВП по информации МВФ за 2014 год - imf.org/external/data.htm

Вывод: показатели, установленные в Украине в 2001 году, крайне низкие и давно не отвечают рыночным реалиям. Они в разы или в десятки раз ниже, чем даже у ближайших западных соседей Украины.

Существующие ограничения, скорее, защищают украинский рынок от инвестиций. При этом никогда не были преградой для становления олигархических монополий.

АМКУ никогда не возражал: чем ниже показатели, тем больше полномочий. Для бизнеса же это не только коррупционные риски, но и большие затраты времени и денег. Новые высокие показатели устранят эти неудобства для инвесторов.

Какими же должны быть эти показатели? Простого сравнения абсолютных цифр недостаточно - суверенные экономики Европы порой сильно отличаются по размеру и структуре. Поэтому эксперты компании проанализировали процентное соотношение их показателей к национальным ВВП (таблица выше).

Экстраполяция полученных коэффициентов на ВВП Украины дает понимание того, как могут выглядеть украинские показатели в контексте западноевропейских. Для усредненного решения эксперты составили корзину из шести экономик: трех развитых (Италия, Франция, Германия) и трех соседних (Польша, Венгрия, Чехия).

Затем они вывели средний показатель процентного соотношения показателей к национальным ВВП и применили этот "средний" коэффициент к ВВП Украины. Эксперты назвали полученный вариант "усредненным".

В Польше - самые высокие пороговые показатели в Европе из известных: показатель "по миру" - 1 млрд евро, "по стране" - 50 млн евро. Польские коллеги рассказали, что это было сделано в 1990-х годах среди прочих мер по максимальной либерализации рынка и привлечению инвесторов.

Применив польские коэффициенты, эксперты получили "максимальные" показатели для Украины.

Варианты новых пороговых показателей для Украины

Конечно, для всесторонней оценки дерегулятивного эффекта от предложенных изменений было бы ценно спроецировать их на показатели всех заявителей, которые получали разрешения АМКУ в последние годы. Однако предпринятые ранее попытки получить эту информацию в АМКУ не увенчались успехом.

На один из депутатских запросов в конце 2014 года был получен ответ, что информация о количестве разрешений в разрезе активов и оборотов в обобщенном виде в комитете отсутствует.

Ее предоставление, говорилось в письме, потребует проведения индивидуального анализа по каждому из 1 417 дел, рассмотренных в течение первого квартала 2013 года - третьего квартала 2014 года.

Неудивительно, что при такой колоссальной и необоснованной загрузке у АМКУ не было времени на качественное осмысление своей работы. Время настало?

Оба варианта - "усредненный" и "максимальный" - эксперты обсудили с компаниями. Большинство высказалось за "максимальные" показатели. Это понятно: бизнес желает немедленной и кардинальной дерегуляции.

Набравший наибольшую поддержку "максимальный" вариант лег в основу законопроекта о повышении пороговых показателей, который эксперты подготовили и передали народным депутатам и АМКУ для изучения.

Лаконичное обобщение полученных комментариев: власть не готова проводить быстрые и решительные реформы так, как это делали в Польше 20 лет назад. Политическая воля "двигать" такой законопроект отсутствует. Это прискорбно.

Засідання Національної ради реформ. Фото president.gov.ua

Эксперты переработали проект на основании "усредненного" варианта. Есть надежда, что он появится в парламенте. Однако даже такое повышение показателей депутаты могут расценить как чрезмерное и не поддержать.

Компания получила комментарии, что предложенный подход не учитывает девальвацию гривны к евро и падение ВВП и создает условия для дальнейшей монополизации. В ответ хотелось бы отметить следующее.

Первое: проведите же, наконец, настоящую реформу, а не ее имитацию решениями, которые не окажут большого эффекта на экономику.

Второе: не забывайте, что в законе содержится такое самостоятельное условие для контроля над концентрацией, как превышение участниками сделки доли в размере 35% соответствующего или смежного рынка.

Этот критерий должен остаться неизменным или хотя бы не повышаться. Именно он, а не низкие пороговые показатели, сможет стать инструментом борьбы с монополиями. Однако для этого комитет должен, наконец, предложить понятную и прозрачную методологию определения рынков и расчета долей.

Юрий Терентьев на заседании Нацсовета реформ заявил, что монополизация в ТЭК достигает 46,5%, а на рынках транспорта и связи - 33,3%. У нового главы АМКУ много работы в этих направлениях.

Дмитрий Павленко, директор налогово-юридического департамента компании "Делойт", адвокат, кандидат юридических наук