Воєнний бюджет: основні пріоритети та ризики

З 15 вересня Парламент приступив до розгляду проєкту бюджету на 2025 рік. Працюватимемо вже з четвертим бюджетом часів повномасштабної війни.

Між цим бюджетом і попередніми є багато спільного. По-перше, це більша частка видатків на сектор безпеки і оборони, що перевищує 50% видатків державного бюджету. По-друге, як і у попередні роки, бюджет приймається в умовах значної невизначеності, що ускладнює планування. 

Зараз оцінка параметрів проєкту бюджету-2025 додатково ускладнюється паралельною роботою над масштабними змінами до бюджету цього року. По-третє, залишаємось дуже залежними від надходження військової допомоги і зовнішнього фінансування, з яких значна частина є не гарантованою.

Утім є і суттєві відмінності між бюджетами останніх років. Думаю, головна з них – це більш реалістична оцінка бюджетних обмежень, пов’язаних з війною. Минулого року Уряд закладав припущення при розробці проєкту бюджету, що "безпекові ризики" скоротяться у другій половині 2024 року. 

Ці очікування мали підґрунтя, але не справдились. Так буває, бо на хід великої війни впливає безліч факторів. Відповідно зараз ми отримали розрив у фінансуванні військових видатків щонайменше на 500 млрд грн.

Цього разу, очевидно, закладаються більш консервативні очікування щодо можливої тривалості війни, а також щодо ризиків своєчасного надходження міжнародної допомоги. 

Звідси більш стримана оцінка перспектив розвитку економіки, прогнозні темпи відновлення якої сповільнюються, а також потреба у мобілізації додаткового внутрішнього ресурсу (за рахунок податків та ОВДП), що існує і на цей рік, але має бути забезпечена куди більше у наступному бюджеті.

На відміну від попередніх років, де ми утримувались від серйозного перегляду податків, або обмежувались пропорціями їх перерозподілу (виняток – додаткове оподаткування надприбутку банків), цього разу нас чекає більша корекція податкової системи, параметри якої вже викликали жваву дискусію, а рішення з цього приводу не буде простим. 

Така ж непроста дискусія, і такі ж непрості рішення будуть і з приводу повноти фінансування невійськових видатків, насамперед, соціальної сфери, де Урядом запропоноване жорстке рішення, що, нагадаю, вже застосовувалось у 2014-2015 рр. щодо заморожування базових соціальних стандартів (прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати) на рівні кінця поточного року.

Тим не менш, бюджет-2025 має точно і свої резерви, які зараз не враховані. Мова насамперед про ефекти детінізації економіки, що збільшує як офіційний ВВП, так і податкову базу. По цьому року ми матимемо перевиконання плану доходів понад 100 млрд грн, насамперед, завдяки детінізації. 

Вважаю, що за умови перезавантаження БЕБ, Митниці за новими законами, продовження програм внутрішньої трансформації, діджиталізації та ін. у Податковій службі зможемо збільшити цей резерв наступного року. 

Сюди також можна віднести ефекти від детінізації заробітних плат у разі запуску економічного бронювання. Утім розуміємо, що найбільш вагоме джерело – це пільгове фінансування у розмірі 50 млрд дол. за рахунок прибутків від заблокованих активів банку росії, рішення про виділення якого прийнято на рівні G7, але конкретний механізм розподілу ще не визначено. Розраховуємо, що ці кошти (їх частина) підтримають як військові, так і невійськові видатки бюджету.

Зупинюсь більш детально на основних параметрах проєкту бюджету, його пріоритетах, ризиках і відповідно напрямах доопрацювання.

1. Макропрогноз: проєкт бюджету побудовано на консервативних припущеннях продовження війни і розвитку економіки

При розробці проєкту бюджету-2025 Уряд заклав консервативні очікування у макроекономічний прогноз. Що в ньому?

Перше. Використані стримані припущення щодо перспектив тривалості війни. Це ніде не вказано прямо, що війна триватиме увесь рік. Але такі очікування читаються "між рядків", випливають з пояснень представників Уряду, фігурують в останньому пресрелізі МВФ щодо SLA у рамках п’ятого перегляду програми EFF. 

Такі припущення, безперечно, головна відмінність від очікувань, що закладались на цей рік і передбачали стабілізацію військової ситуації з другої половини року зі всіма наслідками, що ми маємо сьогодні. 

За будь-якого розвитку подій, вочевидь, це більш реалістичний і прагматичний підхід до складання бюджету. Утім, він накладає значно більше бюджетних обмежень, ніж минулого року.

Друге. Більш тривале продовження війни само по собі пригнічуватиме економічне відновлення та інтенсифікуватиме макрофінансові ризики. Окрім невизначеності, фізичних втрат, виділю два основні економічні виклики на 2025 рік, пов’язані з війною: (і) обстріли, виведення з ладу енергетичної інфраструктури та розширення дефіциту е/е, (іі) структурні проблеми на ринку праці (високе структурне безробіття (зовнішня міграція, мобілізація, що посилює дефіцит кадрів).

Третє. Продовження війни, а також вичерпання ефекту низької статистичної бази 2022 року зумовлюють погіршення очікувань на 2025 рік. Уряд прогнозує, що зростання реального ВВП сповільниться наступного року до 2,7% (проти 3,5% очікуваних цього року, 5,3% у 2023 році). Очікується також прискорення зростання споживчих цін та девальвація гривні за середнім курсом з темпами, близькими до 10%.

Решта параметрів прогнозу наведені у таблиці (нижче).

Основні показники урядового макро-прогнозу на 2024-2025 рік

З урахуванням всіх обставин вважаю макропрогноз Уряду більш-менш реалістичними. Водночас, хочу звернути увагу на важливий момент, який потребуватиме додаткових консультацій між Мінфіном та НБУ, щодо значних розбіжностей в оцінці інфляції на наступний рік. 

Відповідно до останнього прогнозу НБУ, інфляція на кінець 2025 року має скласти 6,6%, середня інфляцію по року - 8,2% (прогноз Уряду відповідно 9,7% і 9,5%). Такі розбіжності створюють ризики для виконання бюджету, оскільки закладають потенційний конфлікт між фіскальною і монетарною політикою, тому числі щодо прогнозування доходів, видатків, рівня ставок в економіці і фінансування за рахунок ОВДП. 

2. Планові доходи на 60% покривають планові видатки, проти поточного року плановий дефіцит скорочується, але залишається близьким до 20% ВВП.

Основні параметри проєкту державного бюджету-2025:

• Доходи – 2336,3 млрд грн (в т.ч. загальний фонд – 2095,2 млрд грн).
• Видатки – 3938,2 млрд грн (3643,6 млрд грн)
• Дефіцит бюджету – 1640,6 млрд грн (1549,5 млрд грн) або 19,4% ВВП.

Порівняно з планом на 2024 рік (з очікуваними змінами відповідно до законопроєкту 11417) в абсолютних показниках бюджет суттєво збільшується по доходах (на 425,3 млрд грн, або на 22,3% - остаточно порівняти можна буде після ухвалення ресурсного законопроєкту 11416-д), помітно менше збільшується по видатках (на 5,4% або на 202 млрд грн). 

У результаті плановий бюджетний дефіцит скорочується в абсолютних показниках на 205,5 млрд грн (-11,1%) , відносно ВВП скорочується з 24,1% ВВП у 2024 році до 19,4% ВВП.

3. Дохідна частина: Податкові надходження суттєво випереджають інфляцію та темпи економічного зростання

У бюджеті-2025 представлено дуже амбітний план щодо доходів і податків

Планові податкові надходження збільшуються на 18,2% (на 15,2% до загального фонду, та на 73,0% до спеціального), що значно перевищує прогнозну інфляцію і дефлятор ВВП.

У порівнянні з 2024 роком, у розрізі основних статей доходів заплановано збільшення надходжень до загального фонду від:

- ПДФО: +45,0%;

- акцизу з вироблених в Україні товарів: +39,5%;

- акцизу з ввезених в Україну товарів: +51,5%;

- ПДВ внутрішнього (з урахуванням відшкодування): +9,9%;

- ПДВ зовнішнього: +17,3%;

- ввізного мита: +14,7%;

Значно повинні зрости обсяги коштів, які має перерахувати до бюджету НБУ – у 1,7 рази, склавши 63,9 млрд грн і перевищивши 3% від загальних обсягів доходів бюджету за загальним фондом.

Передбачається помітне скорочення надходжень до бюджету податку на прибуток підприємств – на 14,5% порівняно зі скоригованою версією бюджету-2024, і на 4,8% – частини чистого прибутку та дивідендів від підконтрольних державі суб’єктів господарювання.

Є певні застереження щодо окремих вищезгаданих показників:

- Закладені темпи зростання надходжень ПДФО (на тлі очікуваного збільшення номінальної середньої заробітної плати на 18,5% та збереження практично незмінного на високому рівні безробіття (17,7% у 2025 році проти 18,2% у 2024 році), окрім відновлення сплати до державного бюджету 4 в.п. ПДФО, що тимчасово сплачувався до місцевих бюджетів, вбачаються можливими за умови вжиття серйозних кроків з поліпшення ситуації на ринку праці, а також детінізації зарплат у разі запуску економічного бронювання.

- Щоб забезпечити закладене зростання надходжень акцизу, окрім передбаченої законодавством його планової індексації та збільшення виробництва відповідної продукції, маємо суттєво прискоритись у напряму реформи правоохоронних органів (насамперед, БЕБ) для детінізації відповідних ринків з урахуванням того, що підвищення акцизу, окрім наповнення бюджету, має ще й негативний побічний ефект – стимулює перехід частини бізнесів у тінь.

Та й загалом слід пам’ятати, що у 2025 році нас продовжать переслідувати, а то й посиляться ті ж фіскальні ризики, що були й раніше, а саме, спричинені активними бойовими діями та ракетними атаками руйнування виробничих потужностей в усіх секторах економіки, ускладнення забезпечення підприємств електроенергією (на тлі втрати 9 ГВт генерації на підконтрольних територіях) та ризиків гірших умов логістики внаслідок загрози пошкодження доріг, залізниць, мостів, портової інфраструктури, погіршення ситуації на ринку праці на тлі поглиблення демографічної кризи та деякі інші.

Разом з тим, ми ретельно вивчимо усі розрахунки, надані Мінфіном, і якщо побачимо реальну можливість збільшення доходної частини – чи то за рахунок детінізації (де є ще серйозний потенціал), чи в процесі роботи над корекцією податкового законодавства, то такі пропозиції буде внесено і прокомуніковано з Урядом.

4. Видатки: воєнний бюджет, "соціалка", відновлення…

Воєнний бюджет перевищує чверть ВВП

Як і у попередні роки, в умовах триваючої повномасштабної війни абсолютним пріоритетом видатків залишатиметься сектор безпеки і оборони. У 2025 році на нього пропонується виділити 2223 млрд грн або 26,3% ВВП (у скоригованому бюджеті цього року – 2157,9 млрд грн, або 28,8% ВВП).

Як вже відзначалося, головне завдання, яке стоїть під час бюджетного процесу-2025 – не допустити серйозних помилок стратегічного характеру у плануванні, коли у попередньому та нинішньому році за його основу бралась хибна теза про завершення активних бойових дій до 30 червня. 

Далі до цієї помилки додавались інші фактори (приміром, цього року – затримка у І кварталі з виділенням військової допомоги з боку головного у цьому плані міжнародного партнера України, через що доводилось "наближати" певні видатки), але головний прорахунок був все ж таки у "піврічному характері" планування військових потреб.

Цього року маємо закласти повноцінне річне фінансування військових потреб, яке, у разі настання найбажанішого для усіх українців сценарію розвитку подій, можна буде згодом перерозподілити на "мирні" цілі.

Уряд прийняв рішення заморозити прожитковий мінімум і мінімальну зарплату на рівні 2024 року

Другий важливий пріоритет після військового – видатки соціального характеру.

Відразу почну з того, що викликає найбільший суспільний резонанс, на що безперечно очікувала більшість українців, і що, на жаль, попри пропозиції депутатів до поданої Урядом Бюджетної декларації, ми не побачили у проєкті Державного бюджету на 2025 рік.

Йдеться про урядове рішення не проводити у 2025 році індексацію базових соціальних стандартів (прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати). Водночас, згідно з прогнозом КМУ, у 2024-2025 роках інфляція очікується у розмірі 18,3% (грудень 2025 / грудень 2023), національна валюта послабиться на 18,7% (з 36,6 грн/дол. у середньому у 2023 році до 45,0 грн/дол. у середньому у 2025 році). 

Це означає суттєві втрати у реальних доходах соціально вразливих категорій громадян, що отримують трансферти з державного бюджету. Не будучи популістом і ніколи не маніпулюючи на чутливих для громадян питаннях, вважаю, що це складно пояснити. 

В цілому на соціальний захист буде скеровано 419,2 млрд грн, що майже на 50 млрд грн менше, ніж у 2024 році. З важливого, попри скорочення соціальних видатків, щорічна індексація пенсій все ж передбачена.

Розуміємо бюджетні обмеження, вислухаємо аргументи Уряду. При цьому розраховуємо на конструктивну дискусію з Урядом у ході доопрацювання бюджету, щоб все ж таки винайти можливості для збільшення підтримки наших громадян.

Реформа інвестиційних проєктів – головна "фішка" за напрямом підтримки відновлення економіки

У 2025 році буде посилено увагу до реалізації інвестиційних проєктів у різних сферах. Протягом багатьох років часто лунала критика (здебільшого справедлива) щодо сумнівності обраних пріоритетів в реалізації тих чи інших проєктів, відсутності єдиної системи контролю за виділеними на них коштами, переважання вузьковідомчих інтересів над загальнодержавними тощо. 

На необхідність реформування цієї усталеної практики неодноразово звертали увагу й наші міжнародні партнери.

Наступного року запускається нова система "публічних інвестиційних проєктів". Загалом ресурс на їх реалізацію – майже 256 млрд грн, з яких 115 млрд грн – фінансування під державні гарантії на підставі міжнародних договорів в рамках ліміту надання державних гарантій на 2025 рік, 71,9 млрд грн – надходження коштів від іноземних держав, міжнародних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій в рамках чинних проєктів, 44,2 млрд грн – кошти спеціального фонду державного бюджету (утім, за рахунок них потрібно буде гасити борги попередніх років) та 25 млрд грн – кошти загального фонду державного бюджету на фінансове забезпечення підготовки та реалізації публічних інвестиційних проєктів.

Утім у нинішніх умовах ще на етапі розгляду пропозицій щодо виділення бюджетних коштів на публічні інвестиційні проєкти хотілося б детально побачити конкретику щодо них (зокрема, які з них можуть бути втілені швидко і почнуть "працювати на ВВП", а не створюватимуть нові борги та зобов’язання (як це мало місце з проєктами колишнього Укравтодору чи Нацагентства з Євро-2012), як вони допоможуть скорочувати безробіття, який синергетичний ефект справлять на національну економіку чи безпеку держави), і чи не варто на першому, "експериментальному етапі", почати з менших сум фінансування, перерозподіливши частину коштів з них на більш важливі цілі.

5. Дефіцит і фінансування

На 2025 рік дефіцит державного бюджету заплановано на рівні 19,4% ВВП, який як і раніше майже повністю буде профінансовано за рахунок запозичень. 

При цьому 98,9% чистого боргового фінансування (за мінусом погашення) припадає на зовнішні джерела. Зокрема, Мінфін планує позичити ззовні 1 746,5 млрд грн (38,8 млрд дол. за середнім курсом 45 грн /дол.) і погасити зовнішніх боргів на 129,4 млрд грн (2,9 млрд дол.). 

Основні джерела: ЄС (Ukraine Facility), МВФ, СБ та інші офіційні кредитори). Головним ризиком є те, що з цієї суми наразі відносно є гарантованою приблизно половина необхідного фінансування. Відповідно виділення 50 млрд дол. (принаймні більшої частини) фінансування за рахунок прибутків від заблокованих російських суверенних активів залишається критично важливим для фінансування пріоритетних видатків і збалансування бюджету. 

Оцінка потенціалу запозичень на внутрішньому борговому ринку є дуже скромною. Зокрема, через інструмент ОВДП планується залучити 579,2 млрд грн і погасити 562 млрд грн, тобто чисте фінансування за рахунок внутрішніх запозичень складе лише 17,2 млрд грн (роловер по ОВДП складе 103%). По-перше, це помітно менше, ніж скоригований план на цей рік, який передбачає внутрішні запозичення на рівні 742 млрд грн, а чисте фінансування (за мінусом погашення) – 356 млрд грн.

Навіть без коригування, роловер за ОВДП у всіх валютах за 8 місяців 2024 року, за даними НБУ, складав 135%. По-друге, як на мене, такі прогнозні обсяги не дуже підкріплюють аргументи противників уведення податку на надприбутки банків за 2024 рік по ставці 50%, що в т.ч. стосувались більш активного залучення банків до купівлі ОВДП на аукціонах. Чи передбачається, що банки "включаться" у купівлю ОВДП тільки на три місяці, що залишаються до кінця поточного року? 

Стимулювання поглиблення ринку ОВДП і збільшення ліквідності на ньому, головним гравцем на якому були і залишаються банки, є більш ніж актуальним питанням наступного року. Розраховуємо не на домовленості між регулятором, Мінфіном і банками, а на нормативно-правові рішення, які стимулюватимуть цей процес. 

І нарешті останнє у частині фінансування держбюджету - також є питання до Уряду щодо такого джерела, як приватизація державного майна. Завжди був прихильником виходу держави з усіх нестратегічних активів та мінімальної її участі на ринку у ролі, окрім законодавчого регулятора (це природна функція), одночасно (на жаль) й одного з найбільших суб’єктів господарювання з невиправдано високою його часткою, особливо там, де це не має ніякого сенсу.

Натомість Уряд пропонує закласти до бюджету надходження від приватизації у розмірі лише 3,2 млрд грн проти очікуваних 4 млрд грн у 2024 році. Складається парадоксальна ситуація – давно анонсоване відновлення "великої приватизації" має принести на 20% менше, ніж нині повинна дати переважно "мала приватизація". Маємо почути, що, власне, планується запропонувати на продаж, і чому очікування є настільки песимістичними. 

***

Отже, маємо надскладний бюджет. Можу точно сказати, що нас чекає серйозне обговорення у парламенті, з Урядом, за підсумками якого необхідно буде готувати зміни та приймати непопулярні рішення. 

Бути і "розумним і гарним", як це зазвичай буває при розгляді проєкту бюджету, цього разу не вийде. Маємо забезпечити безумовний пріоритет видатків на сили безпеки і оборони, утім при цьому вийти на суспільно прийнятний компроміс між потребами воєнного бюджету, відновлення економіки і захисту соціально вразливих категорій громадян.