Війна і державні фінанси: скільки потрібно грошей на відновлення і де їх брати

Під час подолання руйнівних наслідків війни та створення умов для стійкого розвитку України варто спиратися на виважену й обґрунтовану політику державних видатків.

Держбюджет і зовнішня допомога мають відіграти вагому роль у відновленні і модернізації державного сектору та підтримці відбудови приватного сектору.

Загальні напрями та принципи політики державних видатків

Основні напрямки відбудови, які потребуватимуть значної частини бюджетного фінансування:

– відбудова та модернізація фізичної інфраструктури, зокрема транспортної та енергетичної;

– соціальна реабілітація постраждалих від війни і відновлення соціальних закладів;

– ремонт і реконструкція житлового фонду;

– відбудова мережі закладів освіти та охорони здоров’я, оптимізованих для нових потреб, продовження реформ у цих сферах;

– відновлення та модернізація промислових потужностей, створення робочих місць, підтримка малих та середніх підприємств;

– відбудова пошкоджених аграрних об’єктів, розмінування та рекультивація земель;

– розширення виробничих потужностей і державних замовлень для військово-промислового комплексу.

За оцінками Світового банку, близько 80% короткострокових економічних та гуманітарних потреб України покриватиме державне фінансування. Воно поширюватиметься на відновлення державних активів та підтримку приватних.

З огляду на дефіцит внутрішніх ресурсів у виснаженій війною економіці адекватні обсяги зовнішньої допомоги життєво необхідні для успішної відбудови України. Зовнішня допомога буде надходити в економіку такими основними каналами.

1. Збільшення власних бюджетних можливостей України для фінансування програми відбудови, коли іноземні кошти йдуть безпосередньо до бюджету.

2. Доповнення національних програм України певними проєктами чи програмами, які фінансуватимуть та контролюватимуть зовнішні донори.

3. Надання гарантій і страхування ризиків для приватних інвестицій.

До війни частка видатків зведеного бюджету у ВВП змінювалася від 33,8% у 2021 році до 37,8% у 2020 році. Фінансування основних категорій видатків характеризувалося низхідною тенденцією, крім видатків на охорону здоров’я через пандемію і на економічну діяльність внаслідок буму будівництва доріг.

Розпочата росією війна переломила усталені тенденції: видатки зросли з 33,8% у 2021 році до 57,7% ВВП в січні-серпні 2022 року. Такий приріст значною мірою пояснювався фінансуванням сектору оборони, громадського порядку та безпеки.

Реагування держави на гострі соціально-економічні проблеми, відбудова економіки і створення довгострокових засад її розвитку після війни вимагатимуть радикальної зміни структури державних видатків, розробки і фінансування нових програм.

Динаміка видатків зведеного бюджету України, % ВВП

Джерело: прогноз і розрахунки автора на основі даних Мінфіну і Держстату

Прогнозовані показники бюджетного фінансування на 2023-2025 роки побудовані на основі наших припущень щодо пріоритетів післявоєнного відновлення, взяття деяких зобов’язань щодо відбудови іноземними донорами та наявності загального ліміту фінансування для уряду як суми бюджетних доходів, іноземних грантів та позик.

Фінансування системи соціального захисту і відбудови житла

До 2022 року фінансування державою системи соціального захисту становило 6,7-8,7% ВВП. Зростання безробіття та мільйони внутрішньо переміщених осіб (ВПО) спонукали уряд збільшити видатки. У січні-серпні вони наблизилися до 10,5% ВВП.

У 2023 році соціальні видатки, імовірно, залишаться високими – 9,1% ВВП. Згодом цей показник може знизитися до 8,4-8,5% завдяки зниженню соціальної напруги і через гострі проблеми у сферах інфраструктури та відновлення економіки.

Основні елементи трансформації системи соціального захисту в Україні у воєнний та післявоєнний періоди:

– збільшення виплат незахищеним категоріям населення (незаможним та ВПО);

– фінансування допомог, пов’язаних з війною (інвалідам і тим, хто втратив годувальника);

– започаткування програм з надання пільг і виплат військовослужбовцям та їх сім’ям, виплата пенсій ветеранам війни;

– видатки на реабілітацію груп населення, які постраждали від війни (сироти, ВПО, особи з інвалідністю);

– програми, які стимулюватимуть відновлення робочих місць (допомога у зв’язку з переїздом, допомога на облаштування, субсидування зарплат для роботодавців).

Досвід Боснії і Герцеговини свідчить, що іноземні донори можуть брати на себе соціальні зобов’язання, пов'язані з реабілітацією жертв війни, екстреною демобілізацією та реінтеграцією, громадськими роботами та зайнятістю. У Боснії і Герцеговині на ці програми витратили 5,1% обсягу зовнішньої допомоги.

На соціальні програми в Україні, імовірно, не вистачатиме коштів, тому уряд частково замінить довоєнні програми і запровадить нові. Частково це вже відбувається.

Згідно із звітом Світового банку та Європейської комісії, потреби у відновленні та реконструкції житла 1 червня 2022 року становили 69 млрд дол. За час війни були пошкоджені 817 тис житлових будинків (квартири, сімейні будинки, гуртожитки).

У світовій практиці виділяють три основні типи заходів з відновлення житлового сектору: підтримка ремонтних робіт для частково пошкоджених житлових приміщень, надання субсидій на оренду житла для домогосподарств та вразливих верств населення, відбудова повністю зруйнованих житлових одиниць.

Український уряд має намір використовувати універсальний підхід для субсидування поточного ремонту й реконструкції житла, охоплюючи всі постраждалі домогосподарства – як це відображено в Національному плані відновлення.

Проте експерти Світового банку наголошують, що з огляду на обмеженість державних ресурсів і значні потреби у відновленні житла необхідно визначити набір критеріїв пріоритетності для інвестицій та субсидій у житловий сектор.

Такий підхід дозволить охопити найбільш постраждале населення і підтримати вразливі домогосподарства. Очікується, що іноземні донори візьмуть на себе певну частину зобов’язань щодо реконструкції зруйнованих житлових об’єктів і ремонту частково пошкоджених об’єктів із залученням міжнародних та місцевих підрядників.

Питання субсидій на оренду житла та забезпечення тимчасовим житлом (притулком) здебільшого будуть відповідальністю місцевих органів влади. Відповідно до нашого прогнозу, бюджетне фінансування за функцією "Житлово-комунальне господарство" зросте з 1% ВВП у 2021 році до 2,5% у 2023 році і 1,8-1,9% у 2024-2025 роках.

Відбудова транспортної інфраструктури та енергетичного сектору

У 2017-2019 роках державне фінансування дорожнього господарства було в межах 1,4-1,7% ВВП. У 2020-2021 роках воно збільшилося до 3,2-3,4% ВВП. На етапі відбудови потреба в суттєвому фінансуванні ремонту та будівництва доріг збережеться. За нашим прогнозом, його рівень становитиме близько 3% ВВП.

Пріоритетні завдання щодо відновлення і трансформації транспортної інфраструктури України в середньостроковій перспективі:

– відновлення функціональності мережі дорожнього, залізничного та авіаційного сполучення;

– розширення мережі автомобільних доріг для підтримки ширших заходів реконструкції в різних секторах;

– посилення автомобільного та залізничного сполучення в західному напрямку для сприяння інтеграції з ЄС і стійкості транспортних потоків у випадку зривів морського сполучення;

– трансформація транспортних мереж за стандартами ЄС з безпеки та якості послуг.

За оцінками Світового банку, шкода, завдана сфері транспорту, становить 29,9 млрд дол, а фінансові потреби на її відбудову оцінюються 73,8 млрд дол. Обсяг інвестицій, необхідних для реконструкції інфраструктури, виходить за рамки можливостей уряду, тому передбачається отримання іноземної допомоги у формі грантів, позик і гарантій.

Досвід Боснії і Герцеговини показує, що реконструкція транспортних шляхів була пріоритетною сферою для іноземних донорів, які виділили на неї 18% обсягу допомоги. Очікується, що довгострокову стійкість транспортної інфраструктури також підтримають приватні інвестиції і плата за користування дорогами.

Масштабні інвестиції вимагатимуть розширення державно-приватного партнерства (ДПП), для чого слід удосконалити законодавство і спростити процедури відбору та затвердження проєктів ДПП в рамках програми відбудови.

У 2015-2021 роках бюджетне фінансування енергетики було в межах 0,1% ВВП з акцентом на субсидії вугільній промисловості. У воєнний час і в перші повоєнні роки підприємствам енергетики доведеться покладатися на підтримку держави в частині екстреного ремонту обладнання і ліквідації дефіциту палива та запчастин.

Виклики у сфері відновлення і трансформації енергетичного сектору:

– ремонт пошкоджених потужностей і фінансова підтримка енергетичних підприємств;

– відбудова зруйнованих електростанцій та систем централізованого опалення із застосуванням сучасних ефективних технологій;

– диверсифікація поставок газу та інтеграція з європейськими газовими ринками;

– збільшення потужностей та безпечності атомної енергетики (нові блоки АЕС, нові стандарти безпеки, сталий видобуток урану).

Реконструкція сектору потребуватиме не лише бюджетного фінансування, а й підтримки іноземних партнерів: грантів, позик, акціонерного капіталу та гарантій.

У Боснії і Герцеговині відновлення енергетичної системи було одним з пріоритетів, підтримуваних зовнішніми донорами. Вони спрямували 13,3% обсягу фінансування на відновлення електростанцій і реконструкцію газорозподільних мереж.

Поряд з цим, для успішної відбудови національної енергетики необхідно буде створювати ДПП і залучати приватний капітал.

Фінансування освіти та охорони здоров′я

До війни держава фінансувала освіту в межах 5,7-6% ВВП. Унаслідок зменшення реального ВВП у 2022 році цей показник зріс до 6,3% ВВП.

Після війни, враховуючи численні потреби країни, виділення бюджетних коштів на освіту може бути помірним. Ми прогнозуємо, що рівень бюджетного фінансування освіти становитиме 6% ВВП у 2023 році і 5,4-5,5% ВВП у 2024-2025 роках.

Основні завдання з відновлення та реформування освіти в середньостроковій перспективі:

– відбудова мережі освітніх закладів, оптимізованої для потреб учнів та студентів з акцентом на питаннях ефективності;

– придбання навчальних матеріалів для заміни втрачених та пошкоджених під час війни;

– відновлення реформ, спрямованих на підвищення якості освіти.

Важливим завданням у перші роки відбудови є дотримання новітніх стандартів безпеки та сталості. Це означає, що всі пошкоджені заклади мають бути обладнані бомбосховищами та отримати краще обладнання (електронні пристрої).

Ще одним пріоритетом є оптимізація мережі навчальних закладів. У регіонах, які суттєво постраждали від війни, відбудова освітньої мережі має відбуватися з урахуванням довгострокових тенденцій руху населення. Державні інвестиції повинні спрямовуватися на нові потреби в конкретних місцях локалізації.

Досвід Боснії і Герцеговини свідчить, що міжнародні партнери брали певну участь у відновленні освіти. Їх допомога становила 5% від її загального обсягу.

Очікується, що в Україні іноземна допомога буде важливим джерелом фінансування заходів з енергозбереження, запровадження сучасних стандартів безпеки, сталості та якості освітнього процесу. Проте значну частину потреб у відновленні галузі освіти будуть фінансувати органи державної влади України різних рівнів.

До нападу росії бюджетне фінансування сфери охорони здоров’я становило 3,3-4,2% ВВП. Війна збільшила потреби в державних коштах у 2022 році.

На етапі відбудови додаткові потреби зберережуться, однак фінансові обмеження змусять уряд утримувати традиційне співвідношення витрат до ВВП. Ми прогнозуємо бюджетне фінансування охорони здоров’я на рівні 3,6-3,7% ВВП у 2023-2025 роках.

Важливі завдання в процесі відновлення і трансформації сектору охорони здоров’я:

– відбудова й ремонт закладів охорони здоров’я на основі нових технологій ефективності, кліматичної нейтральності та цифровізації послуг;

– відбудова мережі закладів охорони здоров’я відповідно до нової моделі надання та фінансування медичних послуг за принципом "гроші ходять за пацієнтом".

Досвід післявоєнної реконструкції в інших країнах показує, що міжнародні донори не схильні виділяти значні суми на охорону здоров’я.

У Боснії і Герцеговині на проєкт "Важливі медичні послуги" були використані 1,8% загального обсягу іноземної допомоги. Тобто більша частина витрат на післявоєнне відновлення охорони здоров’я ляже на центральний та місцеві бюджети України.

Фінансування оборони та військово-промислового комплексу

У 2015-2021 роках на оборону в бюджеті передбачалися 2,4-2,9% ВВП. З початку великої війнивидатки на оборону різко зросли і в січні-серпні становили 19% ВВП.

Крім того, на початку жовтня західні партнери зобов′язалися надати військову допомогу Україні на 37,5млрд євро або 28% ВВП. У проєкті фінплану-2023 бюджетні асигнування на оборону закладаються в розмірі 870 млрд грн або 13,6% ВВП.

Після закінчення війни з росією реалістичний прогноз бюджетних асигнувань на оборону та розвиток ВПК становитиме близько 6,5% ВВП у 2024-2025 роках.

Міжнародний досвід засвідчує, що в країнах, які були втягнуті у війну або які перебували під постійною загрозою вторгнення і брали участь у воєнних діях, на оборонні цілі спрямовувалися 4,2-7,6% ВВП бюджетних коштів.

Країни з найвищим рівнем видатків на оборону, 2000-2019 роки, десять років поспіль, рівень оборонних видатків і порівняння з Україною, % до ВВП

Джерело: автор за даними МВФ COFOG database

Для зміцнення і розбудови оборонної промисловості план національного відновлення передбачає розробку та реалізацію державних програм розвитку озброєння і модернізації ВПК, зокрема, виробництво бронетехніки, високоточної зброї, літальних апаратів, засобів радіозв'язку, артилерійської, протитанкової і протикорабельної зброї, радіолокаційних систем, боєприпасів, ракет, спеціальних хімічних речовин.

Уряд також розширюватиме державні закупівлі для потреб Збройних сил України. Порівняно з довоєнним часом масштаби таких державних закупівель потрібно збільшити в рази. Важливу роль повинен відігравати і запуск проєктів ДПП.

Необхідні заходи для модернізації і покращення забезпечення ЗСУ:

– створення правових інструментів для ефективного функціонування проєктів ДПП і спільних підприємств в інтересах національної безпеки та оборони;

– поширення дії закону "Про індустріальні парки" на підприємства ВПК.

У середньостроковій перспективі важливо забезпечити координацію та гармонізацію державних видатків України на цілі відбудови з програмами іноземних донорів.

Зовнішні донори та міжнародні організації повинні за можливості діяти через національні інституції, зміцнювати внутрішні можливості країни та уникати спроб заміщення наявних управлінських структур.

Співпраця з національними інституціями і культивування відповідальності українців за результати відбудови власної країни мають забезпечити позитивні наслідки відбудови та стійкість її результатів.