Управління державним майном: час схаменутися

Завершилося перше півріччя 2007р., і все менше шансів залишається на виконання плану надходжень від приватизації за другий квартал та поточний рік в цілому. Нагадаємо, що річний план надходжень від приватизації законом про держбюджет передбачає отримати 10,5 млрд. грн. Урядова команда розпланувала графік річних надходжень від приватизації нерівними частками – на більші обсяги грошей слід розраховувати на кінець року. Підсумки роботи Фонду державного майна України за два квартали свідчать про виконання плану лише на 40%, що складає лише 12,4% від річного показника. Чи отримаємо ми заплановані фінанси за існуючою системою управління державним майном?

З огляду на політичну кризу такий план-графік чиновникам, що є сьогодні при владі, "на руку". Пояснити це доволі просто – якщо надходження протягом січня-вересня будуть мізерні, все можна списати на політичних опонентів, мовляв, вони активно заважали працювати.

Ризики приватизації великих підприємств

У вересні, коли перевиборчі перегони будуть у розпалі, заплановано приватизувати АТ "Одеський припортовий завод" (ОПЗ), при цьому 99,52% пакету акцій, що належить державі, ФДМУ оцінив у 1 444 млн.грн. Заявлена оцінка викликає здивування, адже у 2005-2006 рр. з вуст представників влади та експертів звучали значно більші суми. Наприклад, Арсеній Яценюк, перебуваючи на посаді першого заступника Голови Одеської обласної держадміністрації заявляв про ціну в $1 млрд. Також немаловажним фактором є те, що держава у попередні роки виділяла сотні мільйонів гривень на модернізацію обладнання цього промислово-транспортного гіганта.

Президент звернувся до прем’єр-міністра з вимогою забезпечити прозорість проведення конкурсу, й одним з головних обґрунтувань було те, що його негативні результати відлякуватимуть серйозних іноземних інвесторів. Також глава держави висловив стурбованість стосовно включення комплексу перевантаження аміаку до переліку майна, яке підлягатиме приватизації.

Останнє може спричинити призупинення проведення аукціонів з продажу ОПЗ або взагалі спинити процес приватизації. Підстави, що можуть нахилити терези для прийняття позитивної відповіді, чи навпаки − відхилити роздуми про приватизацію, обмежуються двома взаємовиключними аргументами. З одного боку контроль за практично монопольним виробництвом та перевантаженням аміаку в Україні може негативно впливати на ті господарські сфери, які пов’язані з його використанням. З іншого, ОПЗ побудовано як єдиний технологічний комплекс, і поділ його складових між різними власниками є ризикованим для здійснення загального виробничого циклу.

Про безпеку для навколишнього середовища взагалі слід говорити окремо. Експерти у своїх висновках попереджають про можливу значну екологічну катастрофу на Півдні України в разі порушення технологічних умов безпеки, адже площа, де зберігається рідкий аміак, складає 70 кв. км.

Відомчі протиріччя

Управління значними державними підприємствами − це складне економічне і соціальне завдання, що вимагає вивіреної та прозорої політики, оскільки воно впливає на життя багатотисячних трудових колективів, забезпечує доходи бюджету. Тому ситуація навколо іншого державного підприємства "Одеський морський торговий порт" є не менш важливою, як і у прикладі з "Одеським припортовим заводом". Ситуація ускладнюється тим, що між першими особами міністерства транспорту та керівництвом Одеського порту не вщухають пристрасті стосовно організації роботи державного підприємства. Перевірки, організовані Мінтрансом, на думку одних, спрямовані на зміну "нелояльного" керівництва порту, другі вважають, що необхідно ліквідовувати збитки та збільшувати доходи.

Однак на офіційному сайті Міністерства транспорту та зв’язку України за підсумками фінансово-господарської діяльності у 2006 р. Одеський порт відзначено у трійці найкращих підприємств морського і річкового транспорту за рівнем отриманого доходу. На тому ж сайті вже за підсумками 1 кварталу поточного року зазначене підприємство також має зростання доходів (13,4% у порівнянні з аналогічним періодом минулого року).

Навіщо тоді пояснювати перевірки збитками, яких, принаймні, Мінтранс офіційно не оприлюднює? Обидві сторони не збираються відступати від своїх позицій та погрожують з’ясовувати відносини у судових органах, а це демонструє відсутність узгодженої політики в керуванні стратегічно важливими об’єктами.

Низький рівень адміністрування

Слабка ефективність управління державним майном проявляється й у такому фундаментальному питанні як облік підприємств, які розпоряджаються власністю держави. За результатами інвентаризації, які оприлюднив ФДМУ станом на 1 квітня 2007 р., в Україні залишається більше 16 тис. юридичних осіб, які не визнані жодним органом державного управління чи інформацію про них не надав ніякий орган управління або надані відомості не відповідають дійсності. Тобто з 34579 підприємств, які було віднесено до інвентаризації, зазначені "нічиї" підприємства становлять майже 47%.

Дані про органи державного управління, що керують великою кількістю юридичних осіб (більше 100), свідчать, що з підлеглим нерухомим державним майном на сто відсотків не розібрався жоден з державних органів, окрім Української академії аграрних наук. Наприклад, Міністерство аграрної політики України про майно, що належить державі та за котре це міністерство несе відповідальність, знає лише про половину, а Міністерство освіти та науки взагалі звітує про 16,6%. А що відбувається з рештою органів управління, що не опинилися у звіті, залишається тільки здогадуватися.

За таким же принципом, що виключає значну кількість суб’єктів, побудовано звіт ФДМУ про результати управління корпоративними правами держави в господарських товариствах за перший квартал 2007 р. Так, фінансово-економічні показники діяльності наведені лише стосовно господарських товариств, у статутному капіталі яких частка держави становить більше 50%, а це приблизно лише третина. Про інші ФДМУ вирішив нам не розповідати, а це свідчить про те, що інформаційна політика цього відомства не відповідає задекларованим принципам відкритості органів державної влади для суспільства.

Також слід згадати про проблему "штучного банкрутства". Наприклад, за чотири роки дії закону "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (закон прийнято у 2000 р.) було порушено понад 45 тис. справ про банкрутство і лише для 119 підприємств провадження завершилось відновленням платоспроможності. Серед найбільш поширених схем у справах про банкрутство, яке стосується державних підприємств, є процедури санації шляхом продажу частки майна, також застосовуються схеми передачі державного майна до статутних фондів новостворених приватних підприємств, обмін вимог кредиторів на активи боржника або корпоративні права для їх подальшого позаконкурсного привласнення. Також схеми фіктивного банкрутства використовуються для ухилень від сплати податків.

Слабкі фінансові результати

Зрозуміло, що прорахунки в організації роботи відбиватимуться й на її підсумках. Звіти ФДМУ за 2006 р. та за перший квартал 2007 р. демонструють зростання простроченої дебіторської та кредиторської заборгованості. Якщо на кінець 2006 р. прострочена дебіторська заборгованість господарських товариств, у статутному капіталі яких частка держави становить більше 50%, складала 423,1 млн. грн., то за перший квартал поточного року відбулося зростання до 688,1 млн. грн.

З простроченою кредиторською заборгованістю справи ще гірші. Так, за перший квартал 2007 р. відбулося зростання на 1486 млн. грн., і загальна сума цього показника склала 4032,5 млн. грн. Такі факти свідчать про негативні тенденції в сфері управління майном, що належить державі. Також залишається незрозумілим, чи показники простроченої заборгованості враховують дані 16 тис. "нічийних" підприємств.

Нормативна непослідовність

Для подолання негативних факторів у сфері управління майном, що належить державі, урядом робилися різні спроби, в тому числі інституційного спрямування, але більшість з них не принесли вагомих позитивних результатів. Наприклад, у 2000 р. було створено державну госпрозрахункову організацію − Агентство з питань банкрутства, але у 2005р., з огляду на те, що воно не виконало своїх функцій, та численні випадки використання посадовими особами своїх повноважень у приватних цілях, його було ліквідовано.

Безумовно проблематика ефективного управління державною власністю криється не тільки на рівні відносин у виконавчій вертикалі. Ця проблема носить більш серйозний, системний характер. Ще й досі Україна не має повноцінного закону про ФДМУ, діє лише тимчасове положення 1992 р. Намагання підготувати закон, який б чітко регламентував діяльність фонду, закінчуються безрезультатно.

Останній проект законодавчого акту, що був розглянутий та затверджений парламентом, отримав "двійку" від Президента. Причиною накладання вето стала оцінка глави держави, за якою було б можливо створювати умови для "ручного" управління процесом приватизації державного майна, застосовувати непрозорі схеми продажу підприємств. Прикладом названо приватизацію "Луганськтепловозу". Окрім того, що ціна продажу цього підприємства перевищила стартову ціну лише на 0,2%, зараз пройшли судові процедури, які ставлять велике питання стосовно остаточних підсумків приватизації.

Також, якщо мова йде про системність на законодавчому рівні, слід зазначити, що урядова коаліція так і не спромоглась затвердити нову програму приватизації. Досі діє Державна програма приватизації на 2000-2002 рр., останній звіт ФДМУ по якій Верховна Рада затверджувала у 2002 р.

Новий порядок. Старі проблеми

Остання спроба уряду виправити ситуацію спрямована на вдосконалення контролю в управлінні об’єктами державної власності. Своєю постановою від 19 червня 2007 р. Кабінет Міністрі України затвердив Порядок здійснення контролю за виконанням функцій з управління об’єктами державної власності та критеріїв визначення ефективності управління об’єктами державної власності. Однак слід відзначити, що окремі положення зазначеного Порядку можуть призвести до зворотних результатів державного управління в окресленій сфері або просто жодним чином не впливатимуть на підвищення ефективності.

Так, згідно з критеріями визначення ефективності управління об’єктами державної власності управління такими об’єктами вважається позитивним, якщо понад 75% суб’єктів господарювання, що належать до сфери управління суб’єкта управління, за звітний період виконали встановлені для них показники, задовільним – від 50 до 75 та негативним - до 50%.

Тобто вже на рівні Кабінету Міністрів України "дозволяється" здійснювати прорахунки в управління державною власністю в обсягах від 1 до 24%, і це – буде оцінено як "позитивний результат". Важко собі уявити, щоб, наприклад, власник будь-якого приватного підприємства дозволяв працювати найманому персоналу з такими критеріями ефективності.

До речі, Уряд в даному випадку до згаданих критеріїв відносить:

а) до некомерційних – фактичні показники середньооблікової чисельності працівників підприємства, середня заробітна плата, заборгованість із заробітної плати, витрати на соціальні заходи порівняно з показниками попереднього періоду;

б) до комерційних – фактичні обсяги (темпи зростання) чистого доходу (виручки) від реалізації продукції, робіт, послуг, чистого прибутку, частини прибутку (доходу), що перераховується до державного бюджету, дивідендів, нарахованих на акції (частки), що належать державі в статутному фонді господарських товариств, порівняно із затвердженими обсягами згідно з фінансовим планом суб'єктів господарювання.

Критичною виглядає норма Порядку, яка стосується строків проведення моніторингу додержання законності й оцінки ефективності виконання центральними органами надання висновків та пропозицій та подальшого надання узагальненої Міністерством економіки України.

Фактично Кабінет Міністрів України отримуватиме важливі аналітичні матеріали лише раз на рік. За такий період в структурі підприємств, що належать до державної власності, їхньому майновому стані (в частині вартості та збереженні цілісності активів), показниках фінансово-господарської діяльності, платоспроможності можуть відбутися значні (у тому числі й негативні) зміни. За рік Мінекономіки може доведеться лише констатувати факти стосовно прийнятих негативних для держави рішень про реорганізацію, ліквідацію підприємств, де є державна частка, відчуження основних фондів таких суб’єктів господарювання тощо.

Також слід враховувати, що на Міністерство економіки лягатиме додаткове навантаження, адже проведення моніторингу вимагатиме здійснення контролю майже за 1400 підприємствами, які мають державну власність. Хоча відповідну інформацію й надаватимуть галузеві міністерства та інші суб’єкти управління, все ж таки не можна здійснювати аналіз за зведеними даними в цілому по галузях економіки. В такому випадку моніторинг перетворюватиметься на формальний захід та буде черговим витрачанням державних грошей без бажаного результату, а державна власність розчинятиметься у кишенях тіньових ділків.

Позачергові вибори, що наближаються з кожним днем, навряд чи позитивно впливатимуть на запровадження більш ефективних механізмів управління державним майном, оскільки в такій ситуації на перший план виходить боротьба за владу. За виборами до Верховної Ради України будуть вибори Президента, й проблеми державної власності можуть так і залишитися проблемами, на вирішення яких доведеться ще довго чекати.