"Укрзализныцю" разделят. Откроет ли это путь к приватизации
Начинается масштабная реформа "Укрзализныци". На её основе должны появиться оператор, который будет управлять железнодорожными путями, и перевозчик, который будет заниматься перевозками пассажиров и грузов. Это первый шаг к приватизации?
Украина приступила к переходу на европейские правила на рынке железнодорожных перевозок — соответствующий закон вступил в силу в начале июля.
В течение двух лет правительство должно разделить "Укрзализницу". В собственности государства гарантированно останется оператор, который будет управлять всей железнодорожной инфраструктурой.
А перевозчика, который будет создан в структуре компании и получит все государственные локомотивы и вагоны, со временем могут приватизировать. Насколько вероятен такой сценарий?
Трансформация монополиста
С первых дней независимости страны "Укрзализныця" функционировала не как обычное хозяйственное предприятие, а почти как ведомство — Государственная администрация железнодорожного транспорта. Два десятилетия этот орган совмещал функции и железнодорожного регулятора, устанавливающего тарифы, правила технического регулирования и нормы безопасности, и оператора перевозок, управляющего всеми региональными железнодорожными предприятиями.
Первый этап реформы железнодорожного рынка стартовал в 2012 году, когда Верховная Рада решила передать регулирующие полномочия профильному министерству, а десятки предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта объединить в единую компанию. Процесс корпоратизации вновь созданного публичного акционерного общества "Украинская железная дорога" (УЗ) продолжался до конца 2015 года.
Закон о корпоратизации "Укрзализныци", принятый во времена президента Виктора Януковича, не содержал прямого запрета на приватизацию монополиста, но и не способствовал ей: компания "Украинская железная дорога" создавалась как "акционерное общество, 100% акций которого закрепляются в государственной собственности".
Что означает "закрепляется", каждый трактовал по-своему. Поэтому в 2016 году, во время президентства Петра Порошенко, "Укрзализныцю" внесли в перечень госкомпаний, не подлежащих приватизации, чтобы положить конец политическим спекуляциям вокруг компании.
Однако уже в 2019 году, после победы Владимира Зеленского на президентских выборах, запретительный перечень отменили, чтобы открыть путь к масштабной приватизации. Правительства Алексея Гончарука и Дениса Шмыгаля подавали в парламент новые сокращенные списки предприятий, не подлежащих продаже, но их так и не утвердили.
В июне 2026 года парламент принял закон, который имплементирует законодательство ЕС в сфере железнодорожного транспорта и, фактически, дает старт второму этапу реформы. В частности, документ, вступивший в силу в начале июля, поручил Кабмину в течение двух лет разделить в структуре АО "Украинская железная дорога" функции и обязанности оператора инфраструктуры железнодорожного транспорта и железнодорожного перевозчика.
Оператор будет иметь сертификат авторизации и управлять инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования: обеспечивать безопасное состояние путей, станций, энергоснабжения и других элементов, организовывать пропуск поездов и отвечать за скоординированную работу всей железнодорожной системы.
Перевозчик будет иметь лицензию и сертификат безопасности, будет отвечать за безопасную эксплуатацию подвижного состава, подготовку и допуск персонала, организацию перевозок и соблюдение требований безопасности во время движения.
Новый закон закрепляет государственную собственность на 100% акций будущего оператора инфраструктуры железнодорожного транспорта.
Однако закон ничего не говорит о структуре собственности перевозчика, который будет создан в рамках "Укрзализныци" и которому будут переданы имущество и транспортное оборудование (локомотивы и вагоны), необходимые для осуществления грузовых и пассажирских перевозок. Документ не содержит запрета на частичную или полную приватизацию такого перевозчика.
Анбандлинг (разделение) "Укрзализныци"
Еще до принятия нового закона "Укрзализныця" провела подготовительную работу — разделила внутри компании балансы основных направлений бизнеса.
Председатель правления УЗ Александр Перцовский рассказывал о создании вертикалей пассажирской, пригородной и локомотивной компаний. "Мы сейчас находимся на финальной стадии создания внутри нашей компании оператора инфраструктуры "УЗ Инфра". Соответствующее решение принято наблюдательным советом: эти шесть региональных железных дорог — всем мешают их названия "Юго-Западная", "Южная" — объединятся в единого оператора инфраструктуры", — сказал он.
Глава УЗ не считает эти процессы началом приватизации: "Закон создает определенные основы, но еще ни в коем случае не создает нормативной базы для открытия рынка и для разделения — чтобы никто не кричал, что здесь железную дорогу выносят по частям".
В "Укрзализныце" сообщили ЕП, что реформа будет проходить в несколько этапов. Первый предусматривает внутреннее организационное, управленческое и финансовое разграничение основных направлений деятельности. Пассажирское направление уже выделено в филиалы "Пассажирская компания" и "Пригородная пассажирская компания". В 2026–2027 годах завершится формирование филиалов "УЗ Инфра" и "УЗ Карго" (грузовые перевозки).
"Вторым этапом может стать юридическое отделение соответствующих операторов после создания необходимой законодательной и регуляторной базы. Конкретная модель и сроки такого отделения будут определяться на государственном уровне", — сообщили в "Укрзализныце".
Единого мегаперевозчика не будет. "Пассажирские и грузовые перевозки — это разные виды деятельности с разными клиентами, экономикой, активами и механизмами финансирования. Поэтому целевая модель трансформации предусматривает их отдельное организационное и финансовое управление, а не создание одного универсального перевозчика", — пояснили в УЗ.
В правительстве считают своей главной задачей поэтапное разграничение ролей и функций в УЗ в соответствии с европейскими правилами. "Цель закона — четко разграничить ответственность в сфере безопасности движения и интероперабельности, а не изменить форму собственности или провести приватизацию", — заявил ЕП заместитель министра по восстановлению, инфраструктуре и транспорту Алексей Балеста.
Разделение направлений началось с пассажирских перевозок. "В грузовом сегменте модель разделения перевозчика и оператора инфраструктуры в настоящее время прорабатывается совместно с руководством компании.
В то же время закон не предусматривает обязательного разделения на отдельные юридические лица для пассажирских и грузовых перевозок", – уточняет высокопоставленный чиновник.
Проблемы, которых не ожидали
Бизнес УЗ по грузовым перевозкам традиционно был настолько прибыльным, что позволял десятилетиями перекрестно субсидировать убыточные пассажирские перевозки дальнего следования и пригородные перевозки. Поэтому, при любом сценарии, именно это направление наиболее интересно для приватизации. "Грузовые тарифы — это 80 % наших доходов", — признавал глава УЗ.
Однако в 2026 году, по словам Перцовского, "грузовые перевозки стали убыточными", что отрицательно сказалось на финансовом результате компании — в первом квартале чистый убыток "Укрзализныци" составил 7,9 млрд грн. И, по прогнозам УЗ, в 2026 году она может потерять 21,9 млрд грн или 13 млрд грн (официально указываются обе оценки одновременно). Чтобы избежать этого, компания рассчитывала с 1 августа повысить грузовые тарифы на 30%, а для отдельных перевозок — на 60%. Однако правительство до сих пор не обнародовало ее новые тарифы.
А как обстоят дела с пассажирским сегментом? Из-за закрытого вследствие войны воздушного пространства украинцы пересели на поезда международного сообщения и сделали это направление прибыльным: в 2026 году оно должно принести 5 млрд грн доходов и более 2 млрд грн прибыли.
На других направлениях убытки "Укрзализныци" начал покрывать госбюджет. С этого года железная дорога осуществляет пассажирские перевозки в дальнем и региональном сообщении по модели государственного заказа — механизму PSO (обязательства по предоставлению общественно важных услуг), которая позволяет покрывать из бюджета разницу между себестоимостью перевозок и установленными еще в 2021 году тарифами. "Эти перевозки сейчас операционно работают в нуле", — говорит Перцовский.
Остается проблема финансирования пассажирских пригородных перевозок. "Следующий шаг — усовершенствовать этот механизм отдельным законом и распространить его на пригородные перевозки", — объявил Балеста.
Ведущая научная сотрудница ИЭД Ирина Коссе отмечает, что, по разным оценкам, пассажир оплачивает в среднем 30–35 % себестоимости билета, остальные 70 % УЗ покрывала за счет грузовых перевозок.
"В случае разделения компаний эти 70 % должны были бы покрываться из госбюджета (и уже частично покрываются). Убыточный, социально нагруженный сегмент малопривлекателен для частного инвестора без субсидий. Если посмотреть на ЕС, то там пригородные и региональные пассажирские перевозки в основном остаются государственными и финансируются через контракты на общественно важные услуги", — отметила эксперт.
Потребности "Укрзализныци" в средствах колоссальны. "Для того чтобы в Украине заработала европейская модель, объем финансирования железной дороги из государственного бюджета должен составлять 350–400 миллиардов гривен в год. Только после этого предприятия железнодорожного транспорта станут привлекательными для партнеров, причем это касается исключительно грузового сегмента", — рассказал заместитель министра финансов, член наблюдательного совета "Укрзализныци" Александр Кава.
В Минфине сообщили, что в 2025 году на финансовую поддержку "Укрзализныци" было потрачено 17,2 млрд грн, в 2026 году планируется выделить уже 28,5 млрд грн (за полгода профинансировано 14,7 млрд грн).
Помимо PSO, существует ещё государственная программа закупки 60 пассажирских вагонов для "Укрзализныци" на сумму 5,7 млрд грн из спецфонда бюджета, из которых 4,3 млрд грн оплатят банки — за счёт 50% уплаченного ими налога на прибыль. За полгода на это потратили 1,7 млрд грн, из которых 1,3 млрд грн — из налогов банков.
Кроме того, за свой счет УЗ закупит пассажирские вагоны ещё почти на 1,3 млрд грн. И лишь 537 млн грн потратит на закупку грузовых вагонов.
На обновление локомотивного парка потратят 5,9 млрд грн в виде кредитов и грантов международных финансовых институтов. Новые локомотивы Alstom начнут поставлять в страну в 2027 году.
Госбюджет финансирует защиту объектов критической инфраструктуры, отдельные стратегические инфраструктурные проекты, в частности связанные с развитием железнодорожной линии стандарта 1435 мм и интеграцией железнодорожной сети в европейскую транспортную систему.
Возможность приватизации
В правительстве уверяют, что пока не планируют приватизацию ни одной из "дочек" УЗ. "Приватизация ни грузового, ни пассажирского перевозчика в настоящее время не рассматривается. Также не рассматривается приватизация оператора инфраструктуры. Эти активы остаются в 100% государственной собственности", — заявил ЕП Балеста.
В то же время УЗ уже получило разрешение на продажу непрофильных активов. "Отдельно прорабатываются форматы государственно-частного партнерства и концессии для конкретных проектов — без изменения формы собственности на стратегические активы", — уточнил высокопоставленный чиновник.
Готовятся концессионные проекты вокзалов (Киев, Одесса, Львов) и государственно-частное партнерство в грузовом сегменте, в частности в мультимодальных проектах.
И хотя Балеста отрицает возможность приватизационных процессов в ближайшем будущем, он отмечает, что реформа УЗ, направленная на повышение её рентабельности, делает компанию привлекательной для инвесторов: она сможет "привлекать кредиты и инвестиции, в том числе на обновление подвижного состава".
"Практика перекрестного субсидирования, когда грузовые перевозки покрывают убытки пассажирских, изжила себя и ограничивает возможности привлечения инвестиций. Именно поэтому государство движется к модели, при которой дальнее пассажирское, пригородное пассажирское и грузовое сообщение имеют собственные понятные финансовые модели", — подчеркивает высокопоставленный чиновник.
Эксперты рассчитывают, что первым результатом реформы станет не приватизация государственных активов, а появление новых игроков в этом сегменте. "Наиболее реалистичная модель — это государственный пассажирский перевозчик плюс компенсация PSO из государственного или местных бюджетов, а не продажа. Также на наиболее популярных участках возможно появление конкурентоспособных частных пассажирских перевозчиков, когда будет разрешен частный доступ тяги к путям", — прогнозирует Коссе.
Прецеденты уже были: маршрут "Киев – Измаил" (через Винницу и Одессу) от компании "Южные туристические линии", запущенный в июле 2014 года, просуществовал всего месяц.
Если же в будущем правительство поднимет вопрос о приватизации, он не будет простым.
Кава говорит, что даже если теоретически обсуждать приватизацию перевозчика, никто не проявит к нему интереса в рамках существующей финансовой модели. "Если посмотреть на опыт европейских стран, то прецедентов приватизации железнодорожных компаний не было. В Польше проводили IPO — продажу на бирже неконтрольного пакета акций грузовой компании PKP Cargo, и то она находится в чрезвычайно сложных условиях, несмотря на IPO.
"И в Румынии грузовой оператор также привлекал частного партнера", — говорит чиновник Минфина.
Однако в Украине рынок грузовых перевозок полностью конкурентный. "Доля вагонов "Укрзализныци" составляет около четверти от парка эксплуатируемых грузовых вагонов", — пояснил он.
"На данный момент никаких решений о привлечении частного капитала к будущим перевозчикам — грузовым или пассажирским — не принято", — заявили ЕП в "Укрзализныце".
Такие возможности могут появиться после юридического отделения соответствующих операторов по решению государства как акционера. "Круг потенциальных инвесторов не обязательно должен ограничиваться частным капиталом. Например, для будущего пригородного перевозчика может рассматриваться участие территориальных общин в его капитале, поскольку именно общины являются непосредственными заказчиками и бенефициарами пригородных перевозок.
Это лишь одна из возможных моделей. На данный момент конкретные решения относительно состава участников, структуры капитала или параметров такого участия не принимались", – пояснили в УЗ.
Железная дорога сейчас выделяет отдельные бизнес-направления в филиалы, а их приватизировать невозможно. Для продажи любого из подразделений необходимо выделить его в отдельное общество. "В военных условиях полное структурное разделение и отчуждение активов считаются рискованными. Поэтому наиболее вероятный путь на ближайшее время — это внутреннее разделение на филиалы или дивизионы. Грузовой перевозчик является более вероятным кандидатом на корпоратизацию и потенциальное привлечение частного капитала, чем пассажирский", — уточняет Коссе.
Она сомневается в необходимости продажи будущего грузового перевозчика. "Я скорее вижу УЗ как государственную компанию-перевозчика, которая на равных конкурирует с частными перевозчиками. Особенно учитывая, что у государства есть специфические заказы на перевозки, которые оно не может поручить частным перевозчикам по соображениям безопасности, например, перевозка оружия", — пояснила эксперт.
Законодательство ЕС не предъявляет требований к форме собственности железных дорог и не требует от стран-членов их приватизации. Многие бывшие монополисты в ЕС остаются под контролем государства. Например, Deutsche Bahn в Германии, SNCF во Франции, PKP в Польше, Ferrovie dello Stato в Италии. ЕС требует недискриминационного, открытого доступа других перевозчиков к инфраструктуре, а не продажи государственного оператора.
Повторит ли "Укрзализныця" судьбу Deutsche Bahn?
Нет, речь идет не только о задержках движения, опозданиях или других проблемах, с которыми сталкиваются пассажиры немецкой железной дороги. Речь идет о модели финансирования "Укрзализныци", которая потребует государственной финансовой поддержки как во время, так и после "разделения".
"Европейская практика развития железных дорог в значительной степени опирается на системную государственную поддержку отрасли. В странах ЕС значительная часть финансирования железнодорожной инфраструктуры обеспечивается за счет национальных бюджетов и долгосрочных финансовых инструментов", — говорит Балеста.
Упоминая пример Германии, он отметил, что её правительство потратит 62 млрд евро на содержание и модернизацию железнодорожной сети в 2020–2029 годах, а сама Deutsche Bahn — гораздо меньше: 24 млрд евро собственных средств.
Кава считает, что для "разделения" важна финансовая составляющая. "В Германии это функциональное разделение, а не операционное. Там есть DB Инфраструктура, DB Дальнее сообщение, DB Cargo, но всё в рамках одного государственного холдинга. Никто не выделяет их полностью в независимые структурные подразделения. И если посмотреть на проблемы Deutsche Bahn с постоянными задержками, то это следствие проблем реформы, которую ЕС инициировал в железнодорожном транспорте.
Железная дорога, у которой нет проблем с соблюдением расписания и функционированием, — швейцарская. Она не выполняла требования евродиректив, продолжает функционировать как единая компания и, соответственно, работает как "швейцарские часы", — говорит Кава.
Среди ключевых внешних источников финансирования на ближайшие пять лет в УЗ называют государственную поддержку, гранты, техническую помощь и кредиты международных партнеров и финансовых институтов, гарантии государства или Еврокомиссии.
И вопрос сводится к тому, нужен ли УЗ в будущем ещё и частный акционерный капитал, или для развития будет достаточно долгового и внутреннего финансирования. "Частный капитал привлекает в дочерние структуры тем, что обеспечивает более быстрые инвестиции и снимает капитальные расходы с баланса государства. Есть мнения разрешить частным компаниям инвестировать в тепловозы для покрытия дефицита тяги. То есть развитие без частного капитала реально, но более медленное и фискально более тяжелое", — считает Коссе.
Одним из возможных сценариев директор Центра транспортных стратегий Сергей Вовк видит сохранение железной дороги в государственной собственности, но с одновременным привлечением частного инвестора для управления государственными активами. "Это уже работает в портах, а в ближайших планах — железнодорожные вокзалы, и я думаю, что эту модель можно распространить на другие активы, находящиеся в управлении "Укрзализныци", — говорит эксперт.
В то же время для приватизации каждый из сегментов пока не привлекателен ни для внутренних, ни для внешних инвесторов. Пассажирский сегмент, по оценкам Вовка, приносит 20–30 млрд грн убытков, поэтому вряд ли будет кому-то интересен до прояснения ситуации с PSO. Что касается грузовых перевозок, то украинский рынок является закрытым из-за другой ширины колеи, чем в ЕС: в Украине она составляет 1520 мм, а, например, в Польше — 1435 мм. "Не думаю, что крупные компании будут заинтересованы в приватизации", — отметил он.
Аналогичные мнения есть и в Минфине. "У нас разные стандарты ширины колеи, и иностранные инвесторы, даже если бы пришли, всё равно никак не решили бы проблему улучшения сообщения с ЕС. Путей шириной 1435 миллиметров у нас около 300 километров, и именно эти участки можно было бы быстрее интегрировать в европейскую сеть", — говорит Кава.
Другой аспект – "Укрзализныця" не просто перевозчик, а важная составляющая национальной безопасности. "Если исходить из специфики Украины, где железная дорога выполняет значительную часть работы в рамках оборонных заказов, то даже после прекращения военных действий у нее останется большая часть этих обязательств.
Если бы у нас в 2022 году была частная железная дорога, мы бы точно так не справились с эвакуацией населения из прифронтовых регионов, с обеспечением внутренней мобильности, с выполнением военных обязательств, которые сопряжены с повышенными рисками и требуют специальных условий. Поэтому Украина будет заинтересована, даже с этой точки зрения, в сохранении контроля над "Укрзализныцей", — говорит Вовк.