Без реформ не обійтися: власних коштів Україні вистачить тільки на половину видатків

При розробці проєкту держбюджету на 2024 рік Мінфін використовував сценарій, який містить обережні оцінки перших підсумків 2023 року, а також високий ступінь невизначеності та непередбачуваності. Тому високою є ймовірність відхилення фактичних показників кошторису від планових.

Що може вплинути на доходи та видатки 2024 року? Мінфін вказує на такі ключові ризики: продовження війни та невизначеність щодо подальших шляхів її розвитку; неповернення біженців із-за кордону; недостатньо швидке проведення реформ; недоотримання допомоги від міжнародних фінансових організацій та урядів.

Останнє – не умовність, а факт, адже ключовим джерелом доходів 2024 року стануть зовнішні запозичення – майже 1,8 трлн грн. Власного ресурсу (податкові та неподаткові надходження, трансферти) має вистачити, щоб профінансувати лише половину видатків.

Доходи

У проєкті бюджету на 2024 рік закладені доходи в розмірі 1,7 трлн грн, що на чверть більше, ніж у кошторисі на 2023 рік. Таке зростання пояснюється спрямуванням військового ПДФО з місцевих бюджетів до державного бюджету, а також оптимістичним макроекономічним прогнозом, наприклад, щодо номінального ВВП – 7,8 трлн грн.

У Міністерстві фінансів порахували, що Державна податкова служба (ДПС) зможе зібрати 940,2 млрд грн, а Державна митна служба – 597,6 млрд грн. Це притому, що структура податкових надходжень буде майже такою, як у 2023 році.

Ключовими (понад 54%) стануть непрямі податки: 43,1% – ПДВ, 11,2% – акциз. Серед прямих податків найбільший внесок зробить ПДФО, який разом з військовим збором забезпечить 17,9% надходжень. Ще 9,9% – податок на прибуток підприємств.

Серед зборів найбільше зростання у 2024 році закладене від ПДФО – на 73,6% до 313,1 млрд грн. Основним драйвером стануть 135,4 млрд грн "військового ПДФО". Крім цього, у 2024 році двічі зросте розмір мінімальної зарплати й очікується збільшення середньої зарплати до 21,9 тис грн.

Великі сподівання на податок на прибуток підприємств – доходи від його адміністрування мають дати додаткові 57%. Попри очікуване зростання ділової активності та скасування 2-відсоткового єдиного податку, такі прогнози уряду видаються оптимістичними.

На третьому місці за темпами зростання буде акциз – на 35,3% до 195,3 млрд грн (завдяки підвищенню ставок акцизу на тютюнові вироби, відновлення довоєнного оподаткування пального та його ймовірне подорожчання). На четвертому місці – ПДВ – на 21% до 753,3 млрд грн (інфляційні очікування, зростання обсягів імпорту та споживчих витрат, девальвація гривні).

Найменше доходів порівняно з 2023 роком уряд отримає від рентної плати – 54,9 млрд грн (-43,5%), що значною мірою пов'язано з очікуваним падінням надходжень ренти за видобування газу (34 млрд грн проти 74 млрд грн у 2023 році).

Обсяги зборів від вивізного мита становитимуть 1 млрд грн або 51,1% від цьогорічних, що пояснюється скороченням виробництва та експорту металів через руйнування виробничих потужностей та логістичні складнощі.

Нацбанк перекаже до бюджету мінімум 17,7 млрд грн, що на 75% менше, ніж у 2023 році. Щоправда, остаточна сума стане відома навесні 2024 року, після проведення аудиту центробанку.

У вигляді грантів від міжнародних партнерів до бюджету надійдуть 2,4 млрд грн. Проте, як показує досвід 2023 року, ця сума може бути значно більшою, адже за січень-серпень уже надійшли 316,7 млрд грн.

Поки що в проєкті бюджету переважно вся міжнародна підтримка прописана у форматі позик – 2 195,8 млрд грн.

Дефіцит

Дефіцит бюджету третій рік поспіль перевищує однознакові показники і запланований на рівні 20,4% ВВП. Відповідно, наприкінці 2024 року очікуваний рівень держборгу сягне 110,7% ВВП порівняно з 97% у 2023 році та 78% у 2022 році.

Завдяки підвищенню ставок за ОВДП та створенню НБУ мотивації для банків купувати їх у резерви виріс внутрішній попит на держборг. З початку 2023 року банки збільшили портфель на 73 млрд грн, а фізичні та юридичні особи – на 33 млрд грн.

Хоча доступ до міжнародних ринків капіталу закритий, НБУ у 2023 році не фінансував дефіцит бюджету і не планує цього робити у 2024 році.

У 2024 році нарощування боргу планується тільки через зовнішні запозичення. Внутрішні (421,6 млрд грн) здійснюватимуться лише для забезпечення платежів з погашення ОВДП. Імовірно – через очікувану високу вартість обслуговування (19%).

Частка зовнішнього боргу в загальному обсязі значно зросте порівняно з довоєнним періодом: на кінець 2024 року внутрішніми будуть лише 20% боргів, а решта – перед іноземними кредиторами. Значна частка валютних запозичень робить держборг чутливим до знецінення національної валюти.

На 2024 рік граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі рішень уряду, визначений на рівні 3% планових доходів загального фонду бюджету або 47 млрд грн. Ще до 39 млрд грн гарантій можна буде надати на підставі міжнародних договорів.

Видатки

У 2024 році планується витратити 3,4 трлн грн, що на 279 млрд грн або 9% більше, ніж у 2023 році. Майже 60% від цієї суми сконцентровані в Міноборони (1 164 млрд грн), МВС (324 млрд грн) та Мінсоцполітики (470 млрд грн).

Ключовим пріоритетом на 2024 рік є фінансування видатків на оборону та безпеку – 1 697,9 млрд грн. Із загального фінансування бюджетних програм Міноборони 99% коштів традиційно передбачено на два напрямки:

• 882,8 млрд грн – зарплати, медицина, допомога сім'ям військових;
• 265,4 млрд грн – закупівля та ремонт озброєння і військової техніки.

Очікується, що на грошове забезпечення та зарплату військовослужбовців спрямують понад 1 трлн грн.

Видатки на соціальне забезпечення зростуть на 22,9 млрд грн: на пільги та житлові субсидії – на 12 млрд грн; на соцзахист громадян, які потрапили в складні життєві обставини, – на 2,6 млрд грн; на соцзахист осіб з інвалідністю – на 2,6 млрд грн; на нову програму "Розвиток системи соціальних послуг" – на 1,1 млрд грн.

Трансферт з держбюджету до Пенсійного фонду на виплати пенсій становитиме 271,9 млрд грн (57,9% всього фінансування Міністерства соціальної політики).

Зросте фінансування більшості відомств. Мінекономіки – на 29 млрд грн (у 7,4 разу) через шість нових програм, серед яких – підтримка реалізації інвестиційних проєктів та компенсація витрат за гуманітарне розмінування аграрних земель. Мінстратегпрому – на 48 млрд грн (у 7 разів) на реформування та розвиток оборонно-промислового комплексу.

Плановий обсяг видатків Міноборони зменшився на 68 млрд грн через скорочення фінансування програми з розвитку, закупівлі, модернізації та ремонту озброєння, військової техніки, засобів та обладнання.

У проєкті бюджету-2024 скасовані або змінені 22 бюджетні програми на 86,6 млрд грн. Уряд вирішив відмовитися від дорожніх інфраструктурних проєктів, але залишаються 11 програм капітальних видатків на 7,5 млрд грн.

Фонд ліквідації наслідків збройної агресії перетвориться з бюджетної програми на частину спеціального фонду. Його наповнюватимуть залишками, утвореними протягом 2022-2023 років, і конфіскованими російськими активами.

Соціальні стандарти

Прожитковий мінімум 1 січня 2024 року зросте на 331 грн до 2 920 грн і залишиться без змін упродовж року. Мінімальну зарплату підвищуватимуть двічі: 1 січня – на 400 грн до 7 100 грн, а 1 квітня – ще на 900 грн.

У бюджеті Пенсійного фонду прогнозується збільшення доходів на 125,3 млрд грн (16,3%) до 896,1 млрд грн. На це зростання вплине очікуване збільшення надходжень від ЄСВ на 115,1 млрд грн (25,5%). Уряд планує проведення щорічної індексації всіх пенсій.

Доходи Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття зростуть на 8,7 млрд грн до 27 млрд грн. Попри це фонд витратить лише 17 млрд грн через зниження рівня безробіття з 18,8% до 13,4%.

Висновки

Бюджет 2024 року принципово не відрізнятиметься від кошторису 2023 року. За планом дещо виростуть податкові надходження, однак через дефіцит потреба в зовнішньому фінансуванні залишатиметься значною.

При цьому уряд планує помітно підвищити мінімальну зарплату, зарплати бюджетників та пенсії. Виростуть і видатки на соціальну підтримку, зокрема на підтримку ветеранів. Збільшується фінансування освіти.

Фонд з безробіття витратить понад 10 млрд грн на невластиві для нього проєкти: закупівлю вітчизняної сільгосптехніки, індустріальні парки та субсидування проєктів із значними інвестиціями. Необхідність таких програм сумнівна.

Водночас у 2024 році не планується фінансування будівництва та ремонту доріг з Дорожнього фонду. Загалом капітальні видатки скорочені до мінімуму.

Оскільки у 2024 році, як і у 2022-2023 роках, усі зібрані в країні кошти витрачатимуться на оборону, підтримка міжнародних партнерів України залишається життєво необхідною.

Однак до неї поступово додаються умови з проведення реформ. Отже, найважливішими завданнями для уряду на 2024 рік залишаються реформи та перемовини щодо списання й реструктуризації державного боргу.

Юлія Маркуц, Дмитро Андрієнко, Інна Студеннікова, Тарас Маршалок, Ліна Задорожня, Клим Науменко, Владислав Ієрусалимов, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління, Київська школа економіки