Високі зарплати для чиновників допомагають боротися з корупцією. Справді?
Питання підвищення зарплат державним службовцям і бюджетникам включають до кожної програми антикорупційних реформ у багатьох країнах.
Утім, воно дуже чутливе для суспільства. Люди не хочуть, щоб посадовці отримували високі зарплати через корумпованість чиновників.
Зрештоюю, гідні зарплати — необхідна умова ефективної державної служби, але не достатня. Боротися з корупцією вони допомагають лише у поєднанні з дієвим контролем зловживань.
VoxCheck аналізує останні дослідження на цю тему, щоб розставити всі крапки над "і".
Аргумент"за"№1. Корупція є компенсацією низької зарплати
Низька зарплата посадовця, керівника державного підприємства чи бюджетного працівника підвищує його стимули шукати джерела додаткових доходів. Так звучить типовий аргумент на користь підвищення зарплат. Державні посади дозволяють розпоряджатися чужими грошима і долями, тому службовець, який заробляє мало, може скористатися цим для власного збагачення.
Якщо брати такий аргумент у чистому вигляді, то держслужбовці і бюджетні працівники зловживають посадами і вдаються до хабарництва, щоб довести свої доходи до оптимального рівня і покрити основні життєві потреби.
Зрештою, складно очікувати, що поліцейські, лікарі чи працівники органів самоврядування будуть ефективно виконувати свою роботу і втримаються від зловживань, якщо зарплати не покриватимуть базових потреб їх родин.
До того ж, низька зарплата знижує цінність роботи для працівника, що також може схиляти до корупційних дій. Втрата низькооплачуваної роботи не є великим покаранням, оскільки таку роботу нескладно знайти. Це особливо актуально у випадку посадовців і бюджетних працівників середньої ланки, які заробляють мало і беруть хабарі, щоб компенсувати низькі доходи.
Проте такий аргумент спрацьовує не завжди. Інколи корупційні доходи дозволяють задовольняти потреби, які складно назвати типовими чи базовими.
Аргумент "за" №2. Низькі зарплати не дозволяють залучати якісних працівників на держслужбу
Брак висококласних спеціалістів і складність їхнього навчання підвищують конкуренцію за них. Приватний сектор, який має більшу гнучкість у встановленні зарплат, рухає їх угору.
Отже, у працівників держсектору з'являються стимули переходити до приватних компаній. Особливо це стосується оплати праці топ-менеджерів великих державних корпорацій чи експертів вищих органів влади.
Їх зарплати повинні не лише покривати гідний рівень життя, а й переконати відмовитися від альтернативи у приватному секторі. Ситуацію можуть додатково ускладнювати низька репутація державної служби чи необхідність одночасно залучати значну кількість працівників для впровадження реформ.
Цей аргумент часто використовують для обґрунтування надвисоких зарплат та бонусів топ-менеджерам державних компаній та високопосадовцям.
Утім, він може стосуватися і працівників нижчої ланки. Хороші лікарі чи вчителі також не зацікавлені працювати за низьку зарплату, якщо мають кращі альтернативи у приватному секторі або, наприклад, за кордоном.
Аргументи проти високих зарплат
Типові аргументи "проти" часто пов'язані з питанням справедливості. Наприклад, люди не підтримують підвищення зарплат чиновникам, якщо вважають, що ті корумповані. Цей аргумент може також звучати як "спочатку — боротьба з корупцією та ефективність, потім — високі зарплати".
Утім, якщо низькі зарплати і справді збільшують стимули до корупції, цей аргумент має вади. Він приводить дискусію до замкненого кола: зарплати залишаються низькими, бо всі розуміють, що чиновники беруть хабарі, а чиновники продовжують брати хабарі, бо зарплати низькі.
Інший аргумент "проти" стосується мотивації. Встановлення високих зарплат може приваблювати на держслужбу людей, яких цікавлять лише гроші. Це може створювати додаткові ризики зловживань і погано узгоджується з ідеєю держслужби: залучати людей, зацікавлених дбати про суспільне благо.
Як правило, зарплати у державному секторі трохи нижчі, ніж у приватному, але різниця компенсується стабільністю державної роботи та переконанням працівників у тому, що вони виконують важливу соціальну місію.
Що працює, а що ні: результати досліджень
Світовий досвід показує, що кореляція між зарплатами посадовців і корупцією негативна. У країнах, де зарплати держслужбовців вищі відносно зарплат на аналогічних посадах у приватному секторі, загальний рівень корупції нижчий.
Утім, така кореляція нічого не каже про причинно-наслідкові зв'язки і не означає, що за підвищенням зарплат обов'язково йде зниження корупції. Дослідження досвіду окремих країн показують змішані результати.
В Індії у 1997 році зарплати митників підвищили вдвічі, але це не вплинуло на зростання митних надходжень. Поміж іншим це означало, що службовці продовжували брати хабарі, як і раніше. Економісти, які досліджували цю проблему, показали, що причина може бути у високих митних тарифах. Торгові бар'єри створювали настільки значні можливості для корупції, що навіть двократне підвищення зарплат не слугувало достатнім стимулом відмовитися від них.
Тобто підвищення зарплат працює не дуже добре, якщо корупційна рента надто висока. Навіть більше: вищі зарплати можуть слугувати додатковим прикриттям для корупціонерів, які ведуть розкішний спосіб життя.
Це описують дослідники корупції Рей Фісман та Міріам Голден у своїй книзі, посилаючись на слова індійського посадовця у відставці.
Інша проблема, що може призводити до недієвості вищих зарплат у боротьбі з корупцією, — усталені корупційні норми. Якщо в середовищі політиків чи посадовців складається ситуація, де все оточення залучене до незаконної діяльності і веде розкішний спосіб життя, зарплат може бути недостатньо.
Зарплати діють як позитивний матеріальний стимул, знижуючи потребу у незаконних доходах, але вони жодним чином не впливають на ризики бути покараним. Корупціонер може сам вирішувати, чи відмовлятися йому від корупційних доходів, коли можна жити й на офіційну зарплату.
За відсутності гарантованого покарання стійкі корупційні норми в організації й толерування розкоші серед посадовців стимулюють не відмовлятися від хабарів, навіть якщо офіційні доходи зростають.
Крім позитивних матеріальних стимулів, важливі також негативні соціальні стимули — суспільний тиск громадян і чесних колег всередині організації. Складно порушувати закони, коли оточення їх дотримується. З одного боку, зростає ймовірність бути виявленим і покараним, з іншого — порушник зіштовхується з постійним психологічним тиском і суспільним неприйняттям.
У корумпованому середовищі соціальні фактори втрачають дієвість. Порушники не страждають від почуття провини і виправдовують себе тим, що так влаштований світ і так роблять інші. Тож з підвищенням зарплат суспільство, швидше за все, отримає корумпованих, але трохи багатших посадовців.
Утім, це не означає, що зарплати не важливі для зниження корупції. Факти лише говорять, що зарплати не можуть бути ефективним інструментом самі по собі.
Не пряником єдиним: що робити
Ефективне покарання. Щоб зарплати працювали на зниження корупції, потрібне ефективне покарання за зловживання. Це означає, що ймовірність бути покараним, помножена на "обсяг" покарання, буде вищою, ніж можливі корупційні доходи. Покарання може бути пряме (звільнення, штраф, ув'язнення) і непряме (знищення репутації та можливості знайти хорошу роботу). Якщо ймовірність покарання низька, стимули поводитися чесно теж будуть низькими.
Вища зарплата підвищує ціну втрати роботи внаслідок корупції. Якщо низькооплачуваний посадовець втрачає роботу через хабарництво, це не стане для нього великою проблемою. Є багато інших можливостей заробити мало. Якщо ж підняти зарплату втричі з одночасним збільшенням ймовірності бути покараним за зловживання, знайти альтернативу буде складніше.
Отже, зарплати і правосуддя взаємно доповнюють одні одних. Зарплати без правосуддя не створюють достатньо стимулів відмовлятися від корупції, а правосуддя без зарплат не знижує матеріальні стимули до хабарництва.
До такого висновку у своєму дослідженні дійшли економісти Рафаель Ді Телла та Ернесто Шаргродський.
Вони вивчали корупцію в державних закупівлях лікарень Буенос-Айреса. Так, після підвищення зарплат працівники шпиталів почали закуповувати необхідні товари за нижчими цінами.
Це означало, що вищі доходи знижували розміри "відкатів", які працівники отримували від постачальників. Проте це спрацьовувало лише після проведення інших антикорупційних заходів: покращення моніторингу закупівель та запровадження суворішого контролю за зловживаннями.
Розрив корупційних мереж і зміна норм. З корупцією важко боротися, коли вона стає нормою в рамках організації. Чиновник, що бере хабарі і веде розкішний спосіб життя, може бути спокійний, якщо його колеги роблять те саме. Наявність же некорумпованих колег збільшує ризики бути викритим.
Надійна стратегія зниження корупції — оновлення особового складу чиновників з одночасним збільшенням прозорості процесів і підсиленням моніторингу. Це розриває мережу корупціонерів і може сприяти встановленню нових норм в організації, коли корупція і незаконно придбана розкіш не толеруються.
Звільнення корупціонерів і збільшення прозорості державних органів можуть спрацювати краще, якщо одночасно знижувати стимули для незаконних дій, наприклад, через встановлення гідної зарплати.
Дослідження показують, що це спрацьовує і на рівні держав. Успішні економічні перетворення вдалися тим пострадянським країнам, де оновилася політична еліта і були створені демократичні обмеження на зловживання владою.
Віталій Проценко, економіст VoxUkraine. Стаття надана VoxUkraine