Між планом і фактом: чому не виконується державний бюджет

"Ідеальний бюджет не той, який суттєво перевиконано, а той, який виконано на 100%", — вважає міністр фінансів Оксана Маркарова.

З огляду на цю логіку бюджет 2018 року не ідеальний. За доходами він виконаний на 98%, за видатками — на 95,3%. Однак це точно не найгірший показник. Навіть більше: за останні дванадцять років саме для бюджету 2018 року фактичні й планові показники виявилися найближчими одні до одних.

VoxUkraine зібрав дані про виконання державних бюджетів з 2007 року по 2018 рік і з'ясував, як і чому виконувалися або не виконувалися кошториси країни.

Як рахували

Об'єктом аналізу стали дані про планові та фактичні показники доходів державних бюджетів загалом та від п'ятьох основних податків зокрема: доходів від ренти за використання природних ресурсів, ПДВ, податку на прибуток, мита та акцизів.

Середнє значення частки податків у загальній сумі доходів за 2007-2018 роки

Точність прогнозування експерти оцінювали за двома типами відхилень.

Відхилення загальної суми доходів — це загальне відхилення усіх запланованих доходів від усіх фактичних у відсотках. Воно дає розуміння, наскільки справдився загальний прогноз, без розкриття причин, чому так сталося. Цей показник експерти використали при порівнянні України з іншими країнами.

Загальне відхилення прогнозу доходів не показує повною мірою якість прогнозування. Таке відхилення може бути навіть нульовим, але це не означає, що доходи були правильно спрогнозовані. Недобір одних податків можуть перекрити вищі надходження від інших. Це означатиме, що відхилення у прогнозах таки відбулися, але на загальну суму надходжень це не вплинуло.

Середнє відхилення дозволяє побачити, що відбувалося "всередині" бюджету. При оцінці точності виконання бюджетів експерти користувались саме цим показником.

Річ у тім, що чим менший запланований дохід, тим більшими будуть будь-які невеликі відхилення фактичних показників відносно запланованих (менша ймовірність спрогнозувати правильно, більший вплив різних подій на результат).

Наприклад, рента, яка на 2013 рік була запланована в розмірі 2,4 млрд грн, виявилася на 3,3 млрд грн більшою, а це 138% відхилення від прогнозу. Відхилення ж із ПДВ становило 24 млрд грн, але водночас 15,5%: план — 154 млрд грн, результат — 130 млрд грн.

Зважування відбувалося за часткою даної категорії доходу у сумі п'ятьох основних джерел доходів.[BANNER1]

Найбільш та найменш точні бюджети

Кожен прогноз будується на даних про нинішній стан, на припущеннях про майбутнє і на припущеннях про те, як на нього реагуватимуть економічні гравці.

Дослідження VoxUkraine дозволяє зробити нестандартний висновок: якщо строго дотримуватися закону, то точного бюджету отримати не вдається, оскільки прогнози бюджетних надходжень будуються на макропрогнозах, складених навесні попереднього року. Найточнішим виявився бюджет, який ухвалювався з певним відхиленням від стандартного процесу ухвалення бюджету.

Найбільш точним бюджетом, тобто таким, у якому фактичні показники виявилися найближчими до планових, є бюджет на 2018 рік. Середньозважене відхилення становить 5%. Цей документ готував міністр фінансів Олександр Данилюк.

Найважливіша відмінність фінплану-2018 — скоригований макропрогноз. У грудні 2017 року під час доопрацювання проекту державного бюджету на 2018 рік до другого читання уряд уточнив показники номінального ВВП та інфляції.

З одного боку, це означає, що уряд створив бюджетну "аномалію". Попередні бюджети й бюджет 2019 року розраховувалися на макропоказниках, затверджених навесні, як того вимагає бюджетне законодавство. З іншого боку, це позитивно вплинуло на якість прогнозу доходів у 2018 році: він виявився точнішим.

Протягом року бюджет коригувався чотири рази, однак, як писав VoxUkraine, все одно знайшлися причини, які не дозволили виконати його на 100%.

Статус найменш точних розділили бюджети на 2009 рік та 2010 рік. Середньозважене відхилення у кожного з них — по 17%.

Бюджет-2009 готував міністр фінансів Віктор Пинзеник. Це був бюджет, на виконання якого вплинула фінансово-економічна криза. Замість очікуваного зростання на 0,4% реальний ВВП скоротився на 15,1%. Протягом року бюджет коригувався 11 разів, однак план за доходами був недовиконаний на 17,8%.

Бюджет на 2010 рік готував міністр фінансів Федір Ярошенко. Документ був внесений до парламенту з порушенням усіх термінів: у квітні 2010 року.

Хоча економіка у 2010 році зростала швидше, ніж прогнозувалося, у той період не вдалося подолати спад у будівництві. Бізнес ще не оговтався після кризи — на економічно активних підприємствах існувала заборгованість з виплати зарплати. Це позначилося на податкових надходженнях бюджету.

Історія відхилень фактичного ВВП від прогнозованого у 2007-2018 роках

Джерела: закон про держбюджет, висновки Рахункової палати про використання коштів держбюджету, річні звіти казначейства, власні розрахунки

Як у них

Щоб зрозуміти, наскільки точно українські уряди уміють прогнозувати, варто глянути на прогнози в інших країнах. Там точність також різниться.

The Economist стежив за прогнозами росту ВВП у 15 багатих країнах протягом 20 років і виявив, що прогнози, зроблені на рік вперед, дуже неточні. Аналізуючи їх достовірність, дослідники виявили, що уряди надто оптимістичні. Це не дивно, адже уряд створює у бізнесу та населення певні очікування щодо стану країни.

Також The Economist виявив, що прогнозисти набагато краще передбачають роки зростання і майже ніколи не пророкують кризу чи спад економіки.

Прогноз росту економіки США

Прогнози росту ВВП, які робляться в США у вересні, завжди коливаються навколо одного числа, 2,5%, і справджуються з невеликою похибкою. Прогноз на 2009 рік, що виявився роком значного падіння економіки США, також був позитивним. Лише у січні 2009 року під впливом фінансово-економічної кризи бюджетне управління Конгресу США змінило прогноз з 1,1% на -2,2%.

У цьому плані Україна не відрізняється від інших держав. Експерти VoxUkraine порівняли прогнозування ВВП та доходів бюджету України і кількох сусідніх країн.

Експерти розділили прогнози для років, що виявилися кризовими, в ці роки ВВП знижувався, та років, у які ВВП ріс. Для України кризовими роками були 2009-й, 2014-й та 2015-й, Угорщини — 2009-й та 2012-й, Словаччини — 2009-й.

Середнє відхилення прогнозного росту ВВП від фактичного значення, %

Джерела: аудиторський офіс Польщі, угорський офіс національної асамблеї, новинні сайти Угорщини, держбюджети Словаччини, МВФ, розрахунки VoxUkraine

Реальний ріст ВВП в Україні в середньому відхилявся на 3,5 відсоткового пункту від прогнозу, за яким будується та ухвалюється державний бюджет.

У роки спаду, які важче прогнозувати, відхилення в середньому були майже вдвічі більшими. Наприклад, у 2009 році бюджет будувався за прогнозом зростання економіки на 0,4%, а за результатами року економіка скоротилася на 15,1%. Звичайно, протягом року з оновленням прогнозу бюджет коригувався. У роки зростання економіки відхилення від прогнозу менші — в середньому 1,9 в. п.

Відхилення щодо доходів бюджету в Україні у роки спаду більші, ніж у роки зростання, тоді як в інших країнах — навпаки. Частково це пояснюється тим, що обидва кризові періоди в Україні були пов'язані з високою інфляцією та стрибками курсу, що впливало на різке збільшення доходів бюджету у гривневому вираженні.

В інших порівнюваних країнах такої великої інфляції не було.

Середнє відхилення доходів бюджету від запланованих у 2007-2018 роках, %

Джерела: аудиторський офіс Польщі, дані про доходи та видатки бюджету Угорщини, держбюджети Словаччини, дані про виконання держбюджету Словаччини, МВФ, розрахунки VoxUkraine

Чому прогнози не справджуються

Бюджетний прогноз за доходами може не справджуватися з таких причин.

Застарілий макропрогноз. Бюджетне прогнозування доходів тісно пов'язане з прогнозними макропоказниками, які, як написано у Бюджетному кодексі, повинні бути "реалістичними". В українських реаліях саме до реалістичності макропоказників на момент ухвалення бюджету є питання.

Річ у тім, що макропоказники, які лягають в основу проекту кошторису, затверджуються навесні, а сам бюджет ухвалюється в грудні попереднього року. Тобто часовий розрив між затвердженням макропрогнозу та ухваленням бюджету становить сім-вісім місяців. За цей час економічні реалії можуть змінитися, і на момент ухвалення бюджету макропрогноз може виявитися застарілим.

Надзвичайні ситуації. Протягом року трапляються події (криза, війна), наслідки яких спрогнозувати неможливо. Інша причина — не трапляється очікувана подія.

Неочікувана поведінка платників податків. Реакція бізнесу на зміни законодавства, які повинні забезпечити виконання бюджету, може не відповідати очікуванням уряду. Наприклад, підвищуючи акцизи, уряд сподівається на збільшення надходжень. Однак це відбувається далеко не завжди: бізнес іде в тінь, формує наперед складські запаси поки діють нижчі податки.

Інший приклад — ситуація з розмитненням "євроблях". Замість очікуваного 1 млрд грн уряд зібрав понад 12 млрд грн. Це позначиться на виконанні бюджету-2019.[BANNER2]

Що робити

Покращити ситуацію з виконанням бюджетних прогнозів і зменшити розрив між плановими та фактичними показниками можна завдяки таким діям.

По-перше — внести зміни до Бюджетного кодексу, які дозволять оновлювати макропрогноз під час затвердження бюджету, наприклад, між першим і другим читаннями. Перший крок в цьому напрямку парламент уже зробив. Ухваливши закон про впровадження середньострокового бюджетного планування, він переніс термін схвалення бюджетної декларації з 1 квітня на 1 червня.[L]

По-друге — проводити послідовну податкову політику. Розуміння термінів зміни податкових ставок мінімізує перехід бізнесу в тінь.

По-третє — утримуватися від ризикованих доходів.

Як показує дослідження VoxUkraine, при доопрацюванні бюджету до другого читання депутати часто збільшують видатки і нашвидкуруч шукають компенсатори в дохідній частині.

Один з прикладів — збільшення суми очікуваного прибутку від Нацбанку без узгодження з ним.

Оскільки регулятор переказує кошти в бюджет за результатами аудиту, збільшення прогнозного доходу без належних фінансово-економічних підстав та розрахунків обертається невиконанням цього показника.

Юлія Руда, аналітик з питань бюджету, Галина Калачова, керівник проекту Budget Watchdog

Проект Budget Watchdog організований за підтримки урядів Німеччини та Великої Британії через проект "Ефективне управління державними фінансами", що реалізує Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH