Промзона залишиться промзоною? Верховний Суд поставив під сумнів головну лазівку забудовників

Уявіть, що ви інвестор і плануєте збудувати логістичний комплекс неподалік від міста. Ви знаходите ділянку, яка на перший погляд ідеально підходить: поруч проходить автодорога, неподалік є ключові транспортні розв'язки. Локація влаштовує, економіка проєкту сходиться, власник землі готовий до угоди. Єдина проблема в тому, що цільове призначення ділянки не відповідає запланованому використанню.

Або ви забудовник і хочете перетворити занедбану промзону на житловий квартал із магазинами, офісами та громадськими просторами. Але містобудівна документація, розроблена багато років тому під іншу модель розвитку, досі визначає цю територію як промислову.

Що спільного в цих випадках? В обох для реалізації проєкту треба змінити цільове призначення ділянки, а нове призначення не відповідатиме функціональному зонуванню. Отже, щоб запустити проєкт або купити землю, доведеться змінювати містобудівну документацію.

Багато років ринок і громади розв'язували такі ситуації через детальні плани територій (ДПТ). Спираючись на перехідні положення містобудівного законодавства, їх фактично використовували, щоб виправити застаріле функціональне зонування. Проте нова судова практика суттєво підважує надійність цього підходу.

Як система мала б працювати і що їй заважає

Якщо спростити, задум законодавця був такий. Ключові планувальні рішення, зокрема зонування територій, на місцевому рівні встановлюють комплексні плани просторового розвитку та генеральні плани (разом із планами зонування). Цільове призначення конкретних ділянок встановлюють або змінюють у межах видів, дозволених для відповідної функціональної зони. А забудова має відповідати цьому цільовому призначенню.

"Тоді де тут ДПТ?" — запитаєте ви. Справді, за загальним правилом ДПТ лише деталізує рішення вищого рівня і не може їм суперечити. Тож якщо громада хоче змінити функціональне зонування, логічно було б переглянути документацію вищого рівня, тобто комплексний чи генеральний план, за встановленою процедурою, яка триває довго. Розробляти для цього ДПТ нелогічно.

На практиці ця проста й зрозуміла логіка не працює. Причина в проблемах, які роками накопичувалися в українській містобудівній документації. Головна з них полягає в тому, що документація застаріла і не відповідає ні тому, як територію використовують зараз, ні тому, як її реалістично використовуватимуть у майбутньому. Масштаб проблеми добре ілюструє опитування Всеукраїнської асоціації громад 2023 року: понад 90% громад заявили, що їм потрібно оновити картографічну основу для розроблення містобудівної документації.

ДПТ як перехідний інструмент зонування

У 2021 році Законом № 711-IX стартувала реформа планування та забудови земель. Вона мала створити нову систему містобудівної документації: затвердженої, доступної, актуальної та стабільної. На розроблення чи оновлення документації відвели перехідний період. Його вже продовжили до 2028 року, і чи вдасться завершити перехід хоча б до цього строку, досі невідомо.

Одним із ключових перехідних механізмів реформи став пункт 6-3 Прикінцевих положень Закону "Про регулювання містобудівної діяльності", який згодом розвинули й інші нормативні акти. Передбачалося, що там, де ще немає містобудівної документації нового формату, функціональну зону можна (за деякими винятками) визначати й змінювати через ДПТ. Принаймні так цю норму зрозуміли ринок і громади. Вони побачили в ній законний спосіб виправляти зони зі старих документів, ухвалених переважно до 2021 року, без перегляду генерального плану.

Схоже, так цю норму бачив і законодавець. У висновку головного комітету прямо сказано, що проєкт закону вирішили доповнити положеннями, які передбачають "коригування функціональних зон, встановлених старими генеральними планами населених пунктів, за допомогою детальних планів території".

Негативна судова практика

За останні два роки Верховний Суд ухвалив низку постанов, у яких розглядав визначення функціональної зони через ДПТ у межах цього перехідного механізму. Зокрема, це справи № 260/8523/23 та № 260/5099/23.

Обидві справи стосуються співвідношення ДПТ із генеральним планом Ужгорода 2004 року, але обставини в них різні. В одній суд, попри негативні формулювання щодо зміни зони через ДПТ, не встановив суперечності з генпланом, бо передбачена ним переважна функція території фактично збереглася. В іншій промислову зону змінили на зону змішаної житлової та громадської забудови, і ця невідповідність генплану стала однією з причин скасування ДПТ.

Ці та деякі інші справи об'єднує одне: Верховний Суд так чи інакше відкидає можливість змінити зону через ДПТ, якщо на території діє генеральний план. При цьому суд не оцінює, коли цей план затвердили (до чи після 2021 року) і чи відповідає він новим вимогам. Тобто суд не розмежовує документацію "старого формату", для виправлення якої і створювали перехідний механізм, і документацію "нового формату".

Що відбувається за межами населених пунктів

Поки судова практика не стосується ДПТ за межами населених пунктів, говорити про однозначно високі ризики там не доводиться. Але ігнорувати сигнали не варто.

За межами населених пунктів для зміни цільового призначення землі так само потрібна відповідна функціональна зона. Генеральних планів на такі території, як правило, не розробляють. Після завершення реформи на всю територію громади поширюватимуться комплексні плани, а до того одним із перехідних інструментів знову ж таки є ДПТ. Проте в цьому випадку ДПТ затверджують відповідно до схем планування територій областей та/або районів.

А на таких схемах цілком звично, що левову частку території області позначено, скажімо, як "територію переважно сільськогосподарського використання". Співвідношення ДПТ і регіональних документів так само можна тлумачити буквально: підпорядкувати ДПТ цій ієрархії, а інші норми інтерпретувати під неї або просто їх не оцінювати. Як бачимо, такі прецеденти вже є.

Поки що поширене розуміння таке: документи регіонального рівня враховують у ДПТ, але в частині функціонального зонування ДПТ має самостійне значення. Це випливає з того самого перехідного положення, яке дозволяє визначати зону через ДПТ, а також із того, що регіональна і місцева документація мають різні функції. Але колись так само багато хто був певен, що зміна зонування через ДПТ надійна і в населених пунктах. Тому практика Верховного Суду змушує обережніше оцінювати й проєкти за їхніми межами.

Що варто врахувати

Говорити про кінець ДПТ як інструменту для зміни функціональних зон передчасно.

Згадані постанови Верховного Суду ухвалили з урахуванням усіх обставин конкретних справ, а кожен проєкт має свою специфіку. Рівень ризику залежить від змісту текстових і графічних матеріалів генерального плану, від того, наскільки ДПТ від нього відхиляється, та інших чинників. Повна заміна виробничих територій на сельбищні (житлові, громадські тощо) може бути ризикованішою, ніж зміна зони в межах тієї самої виробничої групи.

Крім того, з листопада–грудня 2025 року Верховний Суд розглядає ще дві схожі справи: № 260/5784/24 та № 260/8329/24. У них апеляційний суд доволі ґрунтовно відкинув посилання на негативні постанови. Ці справи можуть стати визначальними, і принаймні до їхнього вирішення говорити, що підхід суду остаточно сформувався, не можна.

Утім, куди рухатиметься практика, передбачити важко. Для ДПТ у населених пунктах ризики вже існують, питання лише в тому, наскільки вони високі для конкретного проєкту. За межами населених пунктів ситуація краща, але й там повністю ігнорувати позицію Верховного Суду не варто.

Тому перед купівлею землі треба перевіряти не лише історію права власності, права третіх осіб, обтяження та кадастрові дані. Варто також з'ясувати, як і коли встановили цільове призначення ділянки, чи передувала цьому зміна функціонального зонування і як вона відбувалася. Аналізувати слід не тільки затверджений ДПТ, а й документацію вищих рівнів, причому і текстові, і графічні матеріали. Завжди треба оцінювати, наскільки і за яких обставин ДПТ відхиляється від цих документів.

Аналіз таких ризиків має бути однією з основ юридичного та технічного аудиту. Їх варто враховувати в умовах договорів і в розподілі відповідальності між учасниками проєкту.

Окремо варто перевірити, чи не передбачає законодавство спеціальних рішень саме для вашого проєкту. Наприклад, для промислових і складських будівель за межами населених пунктів можна скористатися спеціальними висновками. Вони замінюють містобудівні умови та обмеження і дають змогу змінити цільове призначення землі без ДПТ та іншої містобудівної документації. Раніше такі інструменти могли здаватися "некласичними", і перевагу надавали зрозумілому шляху через ДПТ. Тепер вони виглядають значно привабливішою альтернативою.

співавтор: Максим Миколюк юрист Asters