Архітектура відбудови: чому Україні потрібна не лише швидкість, а й система

Коаліція RISE Ukraine підготувала Тіньовий звіт "Архітектура відбудови України", щоб дати незалежну оцінку громадянського суспільства тому, як система відбудови працює на практиці.

Ми дивилися не лише на масштаб потреб, фінансування чи окремі проєкти, а на всю систему ухвалення рішень: хто і як визначає пріоритети, готує проєкти, фінансує та реалізує їх, які дані доступні, як працює контроль і як до відбудови залучені громади та громадянське суспільство.

Про відбудову почали говорити з перших днів повномасштабної війни, тож обговорення того, як і що має відбуватися, триває саме з того часу. Фактично з 2022 року Україна вже зробила значний крок до створення цілісної системи відбудови — хоча війна триває, а відбудова не встигає за руйнуваннями.

Сьогоднішня система представлена численними інституціями, цифровими рішеннями — як старими, так і новими, як-от DREAM, — та змінами у фінансуванні й плануванні в межах реформи управління публічними інвестиціями. Тобто відправна точка звіту не в тому, що "нічого не працює". Навпаки: основи вже є, але наявні елементи ще не працюють як єдина узгоджена система.

Головний виклик — фрагментація

Відбудова досі стикається з розмитими або перехресними мандатами, нерівномірною спроможністю інституцій, недостатньою координацією між національним і місцевим рівнями, неповними даними та донорським фінансуванням, яке не завжди синхронізоване з українськими процесами планування й бюджетним циклом.

У результаті є ризик, що Україна матиме сучасні правила та цифрові системи, але реалізація на місцях залишатиметься повільною, нерівномірною і недостатньо підзвітною.

На жаль, оновлення уряду не сприяло переходу до цілісності. Досі незрозуміло, як роз'єднане Мінрозвитку — тобто два міністерства — координуватиме питання відбудови.

Саме тому звіт багато уваги приділяє врядуванню. Якість відбудови залежить від усього ланцюга рішень: від стратегічних пріоритетів і відбору проєктів до фінансування, закупівель, реалізації, розкриття інформації, моніторингу та підзвітності. Якщо слабкою є хоча б одна ланка, страждає весь процес. А на тлі браку фінансування надзвичайно важливо вміти пріоритизувати — і досвід останніх років показує, що з цим поки складно.

Агентство відновлення: найбільший замовник країни

Важливою інституцією у відбудові стало Агентство відновлення разом із його регіональними службами. Фактично це найбільша будівельна компанія країни, точніше — найбільший замовник. Агентство відбудовує зруйновані об'єкти, будує мости та дороги, а також відповідає за спорудження фізичного захисту на енергооб'єктах, хоча початково ініціатори змін бачили його роль дещо інакше.

При цьому Агентство має обмежений вплив на регіональні служби, які існують як відокремлені юридичні особи. Тому їх варто було б об'єднати в єдину юридичну особу — як свого часу зробили з Державною податковою службою.

Громади: нові вимоги без нових ресурсів

При оцінці відбудови важливо розуміти ситуацію в громадах, оскільки саме вони є центральними учасниками процесу. Водночас вони подекуди отримують нові вимоги до планування та фінансування без достатньої кількості людей, технічної підтримки, методичних рекомендацій чи своєчасного зворотного зв'язку.

Зокрема, це стосується й реформи публічних інвестицій, про яку громади з різних причин дізналися вже в гарячій фазі впровадження.

Часом громади не можуть визначити ані цілей свого розвитку, ані пріоритетів інвестицій. Хоча годі дивуватися: цього бракує і на центральному рівні. Чого варті лише близько 20 пріоритетів публічних інвестицій, визначених для національного рівня.

Тут, звісно, є об'єктивна складність: відбудова потребує комплексного підходу, а отже, координації між різними інституціями. Щоб люди жили в громаді, потрібне житло, освітні заклади для дітей, доступ до первинної медичної допомоги — і можливість працювати.

Людський капітал

Ще один системний виклик — люди. Ми часто говоримо про пошкоджені будівлі, дороги, мости, енергетичну інфраструктуру чи житло та про фінансування, потрібне для їх відбудови. Але проєкти планують і реалізують люди: інженери, архітектори, фахівці із закупівель, проєктні менеджери, муніципальні службовці, підрядники, технічний нагляд, громадські монітори й державні службовці.

Проєкт може бути обґрунтованим і навіть профінансованим, але все одно затриматися або не дати очікуваного результату — якщо немає кому його якісно підготувати, реалізувати, проконтролювати, а потім утримувати відновлену інфраструктуру.

Прозорість — це не лише закупівлі

Прозорість надзвичайно важлива для ефективної відбудови. І тут ідеться не лише про публічні закупівлі та Spending.

Для повноцінного громадського контролю, який здійснює низка членів Коаліції RISE Ukraine, потрібна інформація про фактичну реалізацію проєкту: виділене фінансування, акти виконаних робіт, фізичний прогрес, зміни вартості, затримки, додаткові угоди, завершення робіт і досягнуті результати. Ми очікуємо на появу відповідного функціоналу на порталі DREAM — адже це питання не лише контролю, а й довіри та ефективного використання коштів.

Досвід також свідчить, що відкриті дані допомагають громадам аналізувати практику успішніших сусідів і запозичувати кращі рішення.

"Відбудувати краще, ніж було" має стати робочою рамкою

У звіті ми окремо наголошуємо, що цей принцип має нарешті перестати бути гаслом. Він не може означати просто нове будівництво замість зруйнованого.

Ідеться про кращі довгострокові результати: енергоефективність, доступність, кліматичну стійкість, екологічну сталість, вартість життєвого циклу, соціальну інклюзію та якість послуг. Для цього потрібні критерії, орієнтири, методичні рекомендації, індикатори моніторингу та інтеграція принципу в управління публічними інвестиціями, закупівлі, проєктування, технічну документацію і фінансові рішення.

Це потребуватиме часу — на зміну не лише регулювань, а й мислення залучених людей.

Замість висновку

Українська відбудова — це не лише про відновлення зруйнованого. Це про створення системи, здатної забезпечити відбудову прозоро, інклюзивно, сталo і відповідно до вимог європейської інтеграції. Частину зруйнованих об'єктів узагалі не варто відбудовувати — натомість потрібно збудувати нове за новими принципами.

Тіньовий звіт RISE Ukraine показує: головне завдання — поєднати наявні елементи архітектури відбудови в цілісну систему, у якій рішення ґрунтуються на аналізі даних.