Платити за рахунками: як не перетворити український (після)воєнний бюджет на боргову яму

Наповнення державного бюджету у війну — надскладне завдання як на рівні планування політики, так і на рівні її імплементації. Крім гострої потреби оборони країни та низки соціальних проблем / завдань, які потребують вирішення з боку держави (окупація територій, зростання кількості внутрішніх переселенців та еміграції населення за кордон тощо), виникає низка економічно-фінансових питань: де взяти гроші, щоб "платити за рахунками" і забезпечувати всі потреби держави та тих громадян, які залишаються в країні. 

Україна з цим наразі справляється, але з початком повномасштабної війни український бюджет здебільшого наповнюється шляхом зовнішніх запозичень. 

У квітні Міністерство фінансів України тричі публічно оновлювало дані про джерела наповнення української казни. Станом на 25 квітня доходи загального фонду державного бюджету складають $15,6 млрд або ₴607,8 млрд, де зовнішнє фінансування — $11,8 млрд, а облігації внутрішніх державних позик України — $3,8 млрд. 

Залучаються кредити від Міжнародних фінансових організацій, а також двосторонні кредити та гранти. При цьому більша частка грошей зовнішнього фінансування — це позики від ЄС ($6 484 млн). А як відомо, позики та кредити треба буде згодом повертати. 

Бюджетні видатки 2022 - 2024 рр. Міністерства фінансів, за даними порталу openbudget

Здавалося б, такий підхід виправданий і все банально просто: менше економічної активності, менше сплати податків — і, відповідно, держава шукає ресурси для наповнення державного бюджету ззовні. 

Але, відповідно, обсяг українського боргу перед зовнішніми кредиторами зростає. І може вийти так, що зовсім скоро це може стати значною борговою проблемою. Чому? Постійна необхідність обслуговування боргових зобов'язань може призвести до кількох потенційно можливих наслідків. 

Боргові відсотки "з’їдатимуть" значну частку держбюджету щорічно і це не просто "зменшуватиме" державні ресурси, а фактично забиратиме гроші, котрі могли б бути виділені на інші державні пріоритети. 

У найгіршому варіанті зростання держборгу призведе до неспроможності держави обслуговувати борг, тобто до оголошення дефолту. Таке рішення не скасує необхідність повернути кошти, а тільки відтермінує цей процес і накладе на Україну зобов'язання щодо певних політичних поступок та проведення реформ. 

З однієї сторони це може стимулювати економіку, а з іншої — навʼязувати певне бачення відбудови, що може не збігатися з баченням українців і відповідно викликати обурення та супротив у суспільстві.

Підготовлено за даними державних бюджетів України попередніх років та поточної інформації від Міністерства фінансів України

Реальні цифри державних боргів

З початком повномасштабної війни у 2022-му про минулі борги в України ніхто не питав, проте цей пункт видатків став більш значущим у 2023-му. Тоді обслуговування державного боргу повернулося у видатки державного бюджету на рівні 6,3%. 

Згідно з даними Міністерства фінансів, станом на 31 березня державний і гарантований державою борг України складав 5,92 трлн грн або $151,05 млрд. 

Частина держборгу із цієї суми була сформована задовго до необхідності забезпечення потреб воєнного часу. І напрямок "обслуговування боргових зобов'язань" як окремий пункт державних видатків стабільно присутній у видатках держбюджету. 

Так, до прикладу, було у 2021-му, коли 10,3% видатків державного бюджету було витрачено на обслуговування боргу. 

Як бачимо з вищенаведених даних, з новими запозиченнями за час повномасштабного вторгнення питання сплати боргів надалі буде актуальним. І Україні варто буде як забезпечувати фінансування усіх вітчизняних (після)воєнних потреб та паралельно "сплачувати за рахунками".

Для порівняння наведемо приклади країн з найбільшим державним боргом станом на 2022-й. У цьому переліку (нижче) ми бачимо світових лідерів економіки та не дуже розвинуті країни. 

Оскільки вони стоять поруч, то можемо припустити, що річ у тому, як саме держави управляють державним боргом. Згідно з даними Національного банку України, на кінець 2023 року зовнішній борг України становив $161.5 млрд, відносно ВВП 2023 року він становить 90.4%. 

Такий відсоток є доволі великим і абсолютно неприйнятним для умов мирного часу: бюджетний кодекс передбачає, що загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України. 

З 24.02.2022 маємо воєнний стан, формування держбюджету за рахунок запозичень і цілком ймовірно, що в таких умовах державний борг буде зростати. Це, своєю чергою, створює великий ризик для України, адже нема гарантій, що ми зможемо ефективно управляти державним боргом за прикладом інших країн так, щоб не просто не погіршити ситуацію, а ще й покращити економічні показники.

20 країн з найбільшим державним боргом у 2022 році по відношенню до ВВП, за інформацією німецького проєкту Statista

Настільки значна залежність від зовнішнього фінансування може не тільки утворити боргову яму та призвести до дефолту, а і стати проблемою для подальшого бюджетного планування. В першу чергу, через те, що це фінансування має тенденцію до скорочення. 

Якщо порівняти дані міністерства за 2022-2023 рр. та поточний роки, то чітко бачимо, що, фінансування від міжнародних партнерів (до прикладу з боку США, Німеччини та Світового банку) зменшилося. 

Відповідно, зменшення міжнародних запозичень вплине на суму наповнення казни. Україна матиме потребу шукати нові способи наповнення казни та подальше покриття бюджетних витрат. 

При цьому пріоритети державних потреб в умовах повномасштабної війни порівняно з мирним часом відверто змінюються, стабільно збільшуючи бюджетні видатки на ключові сфери фінансування.

Реальні цифри державних воєнних потреб 

Заради справедливості варто зазначити, що попри реальності війни та зміну пріоритетів бюджетних видатків в бік оборони, забезпечення громадського порядку та безпеки умовах повномасштабного вторгнення Україна забезпечує виконання загальнодержавних функцій та соціальних зобов'язань перед громадянами. Про це кажуть показники виконання державного бюджету. 

Наведемо кілька цифр бюджетних показників для порівняння. У довоєнному 2021-му перше місце по витратах із казни відводилося соціальному захисту та соціальному забезпеченню (22,8%), забезпеченню загальнодержавних функцій (13,9%). 

З 2022-го найбільше бюджетних витрат Україна виділяє на сфери оборони, громадського порядку та безпеки, на третьому місці — питання соцзахисту та забезпечення. 

Підготовлено за інформацією порталу Мінфін

У квітні 2023 року Міністерство фінансів відзвітувало, що 112,7 млрд грн було спрямовано із держбюджету на соцвиплати у січні – березні 2024 року за рахунок фінансування Світового банку. 

При цьому 153,6 млрд грн податків, зборів та обов’язкових платежів надійшли до загального фонду державного бюджету. Безпека і оборона є найбільшою статтею видатків державного бюджету, наголошують у Міністерстві фінансів.

Чи варто шукати нові бюджетні підходи?

На перший погляд, зрозуміло, що забезпечення потреб оборони та безпеки, інституційної спроможності держави та соціальної підтримки є надзвичайно важливими в умовах війни. Українські громадяни та їхня соціальна підтримка, особливо в умовах війни, має займати важливе місце у державних видатках. 

Проте варто враховувати зростання потреб у соцзабезпеченні та соцзахисті відповідно до кількості військовослужбовців та цивільних, які постраждали від бойових дій. У чинній Бюджетній декларації на 2022-2024 рр. — плановому бюджетному документі, котрий зазвичай приймається на три роки і передбачає цілі державної політики у відповідній сфері діяльності — державна політика у справах ветеранів взагалі справедлива виділена окремим пунктом. 

Крім того, в короткостроковій, і в довгостроковій перспективі актуальним залишається безпековий фактор і витрати на потреби оборони і громадського порядку. Ці абсолютно виправдані коректні витрати в умовах повномасштабної війни ставлять перед державою нові виклики, звідки, а також на яких умовах брати гроші. 

При цьому також важливо враховувати безпекові ризики, що пов’язані з активними бойовими діями та обстрілами українських міст. 

Це, відповідно, потребуватимуть наповнення дохідної частини бюджету для їхнього подальшого перерозподілу на пріоритетні для української держави видатки. І тут напрошуються одразу кілька питань: 

1) Як в умовах (після)війни коректно розподіляти бюджетні доходи і видатків на ключові сфери, коли державні потреби зростають (а) разом із зростанням державних боргів (б), особливо за рахунок зовнішніх запозичень?

2) Як залучити додаткові гроші у державний бюджет та на які напрямки їх розподіляти?

Одним із джерел наповнення післявоєнного бюджету можуть бути репарації, але, на нашу думку, сподіватись на це не варто. Але, по правді, ймовірним є навіть сценарій того, як у (після)воєнній державі, котра постраждала від дій росії як агресора, певна частка бюджету щорічно йтиме на обслуговування боргових зобов'язань без отримання відповідного відшкодування. 

Чи здатна Україна забезпечити дохідну частину бюджету коштом податкових надходжень — окреме важливе питання, на яке немає конкретної відповіді. 

Як покращити ситуацію і що роблять вже?

Уряд підтримує бізнес в рамках діяльності Фонду розвитку підприємництва. Така підтримка для підприємців, а також низьке податкове навантаження має стати основою для залучення іноземних бізнесів та підтримкою для розвитку українських виробництв. 

Також Міністерство цифрової трансформації активно запрошує інвестувати у державні, в тому числі військові облігації, через "Дію". 

Варто розуміти, що значна підтримка нашої держави — це сплата податків (навіть попри їх зменшення). Відповідно зусилля також мають бути спрямованими на підвищення свідомості громадян у питання сплати податків, заохочення до офіційного працевлаштування та боротьби з тіньовою економікою. 

Це покращить ситуацію з надходженнями до бюджету, а також статус України на політичній арені та її привабливість для інвесторів / донорів. Важливо зазначити, що поруч з фізичною відбудовою та нарощування економічної потужності значна увага має приділятись і людському капіталу (його поверненню додому та накопиченню соціальних ресурсів всередині країни), оскільки перші два компоненти є неможливими без третього. 

Панацеєю може стати посилений моніторинг та звітність, що потребуватиме збільшення штату державних працівників, що знову ж таки повертає нас до питання людського капіталу.

Для того, щоб не потонути у державних боргах в умовах воєнної економіки Україні варто стратегічно формувати показники українського бюджету з урахуванням усіх воєнних викликів і ризиків, планувати відповідні цілі державної політики за ключовими сферами розвитку. 

Бюджет потребує нової стратегії формування на наступні роки, пріоритизації видатків та нових механізмів щодо того, як залучати бюджетні доходи та розподіляти видатки. Для цього має бути сформоване єдине бачення подальшого майбутнього України, якому слідуватиме уряд, бізнес, військові, громадянське суспільство, — всі громадяни України. 

Вважаємо, що головне — не отримати мільярди доларів, а розпорядитися ними так, щоб ці гроші принесли результати у вигляді доходу та економічного розвитку, що сприятиме добробуту громадян.

Текст підготовлений за результатами групового навчального проекту "Особливості формування державного бюджету в Україні у післявоєнний період" на курсі "Основи бюджетного процесу" у рамках навчання за магістерською програмою "Публічна політика та урядування" Київської школи економіки.

Співавторка — Дар’я Кравченко, студентка Київської школи економіки