Бюджет війни чи бюджет перемоги?
Вчасне подання Кабінетом міністрів до парламенту проєкту закону про державний бюджет має, окрім утилітарного економічного, ще й важливе політичне значення.
Це додаткове підтвердження ефективності та чіткості роботи системи державного управління, її адаптації до функціонування в умовах тривалої війни на виснаження, нав’язаної російським агресором.
Планування бюджету, яке базується, насамперед, на прогнозуванні макроекономічних показників, в умовах війни гранично ускладнене.
Не існує жодної надійної методики, яка передбачатиме рух економіки за вже завданої війною шкоди. Тим більш неможливо передбачити подальші дії ворога, головною метою якого є нищення економічного та людського потенціалу країни.
Розробляючи проєкт бюджету-2023, уряд не мав іншого вибору, аніж скористатися стандартними процедурами та методиками прогнозування, розробленими для мирного часу. Проте він припускав, що війна триватиме весь наступний рік. Як результат, макроекономічний прогноз виглядає вельми песимістичним.
Очікуваний урядом приріст ВВП на 4,6% після прогнозованого провалу на 33,2% у 2022 році свідчить, що ймовірність розгортання відбудови, яка б дала значний приріст на основі низької бази 2022 року, як базовий сценарій не розглядається.
Трохи "розігріли" прогноз хіба що очікувана інфляція на рівні 30,7% (показово, що НБУ прогнозував лише 20,7%) та очікувана девальвація в середньому 42 грн/дол з виходом на 49 грн/дол наприкінці 2023 року. Треба відзначити, що макроекономічна природа прогнозованої інфляції видається незрозумілою.
Корекція цін на зростання собівартості логістики й енергоресурсів та на додаткові воєнні ризики вже відбулася у 2022 році. Надмірних товарних дефіцитів не передбачається через обмежене зростання платоспроможного попиту, заморожені соціальні стандарти й урізані бюджетні видатки.
Монетарні рушії інфляції теж заблоковані: 95% запозичень планується робити на зовнішньому ринку, тож НБУ припиняє емісійне фінансування бюджету. Лишається девальваційний чинник, який потужно працює, проте в умовах активного припливу зовнішньої допомоги скоріше девальвація йтиме за інфляцією, а не навпаки.
Звісно, макроекономічну стабільність може порушити негативний розвиток подій на фронті, проте тоді й прогноз 4,6% економічного зростання виявиться завищеним.
Песимістичність урядового прогнозу призвела до того, що при очікуваному номінальному прирості ВВП на 37% дохідна частина бюджету виявилася на 17,6% менша, ніж плановий показник 2022 року.
Безперечно, на думку експертів, повністю виконати план збору податків у 2022 році не вийде, проте й глибина провалу податкових надходжень виглядає перебільшеною.
Так, за девʼять місяців 2022 року за платежами, що контролює ДПС, до держбюджету зібрано на 16,2% більше, ніж торік. При цьому скорочення ВВП офіційно оцінене 15,1% у першому та 37,2% – у другому кварталі.
Адаптація суб’єктів господарювання до ризиків війни та поліпшення експортної логістики дещо пожвавили економіку в третьому кварталі. Разом з відновленням податкових зборів від ДМС це може поліпшити бюджетну ситуацію у 2022 році.
Ускладнила прогнозування дохідної частини бюджету і неможливість врахування у її складі офіційних трансфертів міжнародної допомоги. За девʼять місяців її надійшло 342 млрд грн (план на рік – 130,9 млрд грн), причому в липні-вересні сукупно вона становила половину дохідної частини загального фонду бюджету.
Дефіцит бюджету за цей час становив 493,4 млрд грн, з яких коштами зовнішніх кредиторів було покрито ще близько 180 млрд грн.
На 2023 рік уряд запланував зовнішні запозичення переважно від інституційних кредиторів на 1 596 млрд грн. З них близько 1 180 млрд грн має бути спрямовано на фінансування дефіциту бюджету. За планом, дефіцит становитиме 1 280 млрд грн або 20% ВВП – на 3% більше планового показника 2022 року.
Оскільки зарубіжні партнери не раз заявляли про готовність надавати Україні фінансову підтримку до перемоги, можна припустити, що частина передбачених запозичень може перекочувати до дохідної частини бюджету у вигляді грантів.
Користуючись заявленим середньорічним прогнозом курсу, можна підрахувати, що очікувана зовнішня підтримка бюджету становитиме близько 2,5 млрд дол на місяць.
Це суттєво менше, ніж проголошена МВФ та урядом у травні 2022 року потреба (5 млрд дол), проте більше, ніж у середньому за липень-вересень (2,4 млрд дол, у тому числі в серпні – майже 3 млрд дол).
Під стримані показники прогнозних доходів сформована й видаткова частина бюджету. При 30-відсотковій прогнозованій інфляції в номінальному вимірі вона на 5% нижча за плановий рівень 2022 року після всіх корекцій, який, утім, поки що виконується на 83,6% від розпису.
При цьому видатки Міноборони збільшені проти скоригованого плану 2022 року на 37% (на 233,5 млрд грн). Вони сягнуть понад третину всіх видатків бюджету.
Удвічі, на 160 млрд грн, збільшені видатки на обслуговування боргу. Ці кошти мають бути сплачені за внутрішнім боргом, вартість якого зросла після підвищення облікової ставки НБУ. Видатки на соціальну сферу впали на 8% (на 56 млрд грн).
Якщо слідувати прогнозним та плановим показникам уряду, видатки бюджету відносно ВВП знизяться з 56,6% за планом 2022 року до 39,3% за планом 2023-го.
Фактично закладене суттєве послаблення на третину в реальному вимірі бюджетного рушія економічної динаміки, який відіграв величезну роль для стабілізації економіки в умовах війни. Якими будуть наслідки такого обмеження?
По-перше – зменшення сукупного споживчого попиту через реальне скорочення зарплати бюджетників.
Збільшення частки зарплати та грошового утримання військовослужбовців (їх обсяг у бюджеті зросте на 26%) призведе до звуження попиту на товари повсякденного використання, натомість збільшить частки коштів, які формують заощадження, у тому числі – через купівлю іноземної валюти.
Хоча в проєкті бюджету закладений ріст середньомісячної зарплати в економіці на 32%, позитивний ефект для попиту нівелюється ймовірним скороченням зайнятості.
Принаймні, у проєкті бюджету очікувані надходження від податку на доходи фізосіб на 13,8% менші за плановий показник 2022 року. Зауважу, що за вісім місяців 2022 року надходження від цього податку вищі, ніж торішні, на 16,6%.
По-друге, через скорочення видатків бюджетних установ втратиться попит на товари та послуги значного числа приватних підприємств, які постачали цим установам свою продукцію та виконували для них підрядні роботи. Це означає відчутний кумулятивний ефект від бюджетного стиснення.
По-третє, вторинним негативним ефектом стане недоотримання податкових надходжень від працівників та підприємств, що втратили доходи, і звуження оборотів торгівлі, що позначиться на доходах державного та місцевих бюджетів.
У макроекономічній класиці скорочення бюджетних видатків прийнято трактувати як поштовх для зростання приватного сектору. Між тим, у проєкті бюджету-2023 задеклароване збереження чинної податкової бази. Отже, послаблення фіскального навантаження не планується.
Крім того, за продовження гарячої фази війни ділова активність бізнесу суттєво обмежена. Випадають великі блоки вторинних секторів економіки, які у звичних умовах підсилюють та поширюють дію чинників економічної динаміки.
Тому перерозподіл коштів через бюджет має оптимізувати оборот ресурсів та сприяти їх ширшому розподілу в рамках національної економіки – у секторальному і територіальному вимірах.
Отже, зменшення в реальному вимірі бюджетних видатків на третину може стати потужним чинником гальмування економіки, і тоді фактичний ВВП стискатиметься до макроекономічно обґрунтованого сукупним внутрішнім попитом рівня.
Песимізм уряду не суперечить можливості оптимістичнішого розвитку подій на фронті.
Принаймні, прем'єр-міністр Денис Шмигаль, презентуючи проєкт, не виключав, що темп приросту ВВП може сягнути 10%, а ЄБРР прогнозував, що ВВП у 2023 році, зважаючи на глибину падіння 2022 року, може зрости і на 25%, щоправда – у разі активного старту процесів відбудови.
Поліпшення ситуації з податковими надходженнями дозволить відновити обсяги фінансування бюджетного сектору. Проте це може не мати мультиплікуючого ефекту для економіки, якщо для пристосування масштабів бюджетного сектору до запланованих асигнувань відбудуться необоротні інституційні зміни.
Зокрема – у вигляді "оптимізації" кількості установ культури, освіти, науки, медицини, їх кількісного штатного наповнення та кадрового потенціалу. Лише один штрих: фінансування Національної академії наук у номінальному вимірі пропонується зменшити на 25% порівняно з фінансуванням 2022 року.
Під впливом стиснення доходів та звільнень у бюджетному секторі активізується виїзд з країни невійськовозобов’язаних, звужуючи внутрішній ринок. Зокрема, для науковців у низці країн ЄС створені пільгові умови працевлаштування.
Відтак, надмірне бюджетне стиснення може призвести до втрати частини бюджетних важелів підтримання економіки в період війни та розмивання потенціалу повоєнного відновлення. У цій ситуації варто зробити низку кроків, аби пом’якшити ризики, які несе песимістичний проєкт держбюджету-2023.
Запровадити на час війни тимчасові методики розрахунку, які дозволять уряду більш гнучко підійти до розрахунку очікуваних податкових надходжень, врахувавши не лише кількісні макроекономічні параметри, а й прогнозовані та заплановані якісні зміни, у тому числі – у податковому адмініструванні.
Передбачити можливість накопичення невиплаченої частини зарплати працівникам бюджетної сфери (наприклад, у разі вимушеного переведення на неповний робочий час) у вигляді зобов’язань з відстрочкою виплати на певний чітко визначений термін та з нарахуванням середнього відсотка за депозитами.
Визначити з урахуванням напрацьованих практик прозору процедуру спрямування коштів перевищень планових бюджетних надходжень до резервного фонду та їх оперативного перерозподілу основним розпорядникам для збереження інституційної спроможності та кадрового потенціалу бюджетних установ.
Провести переговори з міжнародними донорами та укласти угоди щодо обсягів та графіків надання грантової підтримки для їх включення до дохідної частини бюджету. На увагу заслуговує ідея формування "економічного рамштайну".
Запропонувати донорам як один з варіантів такої допомоги укладення безпосередніх угод з розпорядниками бюджетних коштів першого рівня для часткового дофінансування бюджетних програм у сфері їх відповідальності, наприклад, оплати комунальних послуг чи придбання певного обладнання.
Розглянути можливості зменшення видатків на обслуговування внутрішнього боргу на основі його реструктуризації. Передбачити перегляд бюджету за підсумками першого кварталу – така практика була в Україні в післякризовому 2009 році.
Провести консультації з НБУ та системними банками, визначити можливості компенсації жорстких бюджетних обмежень пом’якшенням монетарної політики: поліпшенням доступності кредитів, зниженням вартості депозитних сертифікатів. Важливо заздалегідь визначити варіанти грошово-кредитної політики в разі "недовиконання" прогнозного показника інфляції.
Безперечно, ці заходи не скасовують необхідності раціоналізації бюджетних видатків та реорганізації установ бюджетної сфери. Проте – на засадах інституційної модернізації, а не пасивного стиснення внаслідок встановлення невиправдано жорстких бюджетних обмежень.
Згортання бюджетного стимулятора економічної динаміки має бути синхронізованим з повномасштабним відновленням ліберальних рушіїв економіки, неможливим в умовах воєнного часу.