Міста - кораблі без капітана?

Стратегічне планування ніколи не було сильною стороною органів державної влади в Україні.

Більшість вироблених ними "стратегій" були формальними.

Через це їх невиконання рідко ставало причиною відставки.

Історично так сталося, що в Україні відсутній закон про стратегічне планування.

За останню декаду було щонайменше дві спроби ухвалити відповідне законодавство, проте вони не увінчалися успіхом.

Проекти закону у 2009 році та 2011 році були провалені у парламенті.

Створення стратегій регламентують більше десяти підзаконних актів, з якими можна познайомитися на 17 сторінці матеріалів проекту Despro.

Проте навіть їх сукупність не спромоглася створити належну систему ієрархії стратегічних документів в країні.

Команда Центру політичних студій та аналітики вирішила перевірити стан стратегічного планування в низовій ланці - на рівні міст обласних центрів.

Стратегія розвитку міста повинна включати бачення майбутнього, пріоритетні напрямки розвитку, ключові ініціативи, план їх впровадження, відповідальних, цільові показники. Горизонт планування стратегій - переважно десять років.

На жаль, не кожне місто України може похвалитися комплексною стратегією. Умовно обласні центри країни можна поділити на три групи: міста з якісними стратегіями, міста з шаблонними стратегіями та міста без стратегій.

Натисніть для збільшення

Для першої групи характерні наявність чітко визначених та вимірюваних індикаторів розвитку міста, стратегічного бачення та чітко сформованої місії, плану заходів, дедлайнів та відповідальних осіб. Далі - приклади "просунутих" стратегій.

Комплексною та повноцінною є стратегія розвитку Києва. Найважливіша її особливість - форма подачі інформації. Вона адаптована для читання пересічним громадянином. Важливою особливістю є виокремлення пріоритетів розвитку. Документ визначає дев'ять найважливіших ініціатив з детальними індикаторами.

Натисніть для збільшення

Характерною ознакою стратегії є визначення етапів її реалізації. Кожен з етапів містить детальний опис кроків.

Натисніть для збільшення

Кожен з етапів має часові рамки та планові індикатори, за якими можна визначити ступінь досягнення запланованого результату.

Натисніть для збільшення

Стратегія розвитку Одеси розглядає три сценарії розвитку міста. Кожен з них описує вплив на цілі та можливу реалізацію потенціалу Одеси. Документ доступний українською, російською та англійською мовами.

Іншою особливістю цієї стратегії є наявність моніторингу реалізації стратегії. Цікаво, що буде проводитися моніторинг громадської думки. Тобто буде встановлений зворотний зв'язок між населенням та міською владою щодо виконання стратегії через "круглі столи" та опитування громадської думки.

Стратегія розвитку Дніпропетровська містить опис зв'язку із стратегією розвитку області. Інша характерна особливість документа - наявність посилання на "План дій до стратегічного плану розвитку міста до 2020 року".

Цей документ містить термін реалізації проекту і виконавців. Можна зробити висновок, що стратегія розвитку Дніпропетровська не декларативна.

Депутат міськради Дніпропетровська Сергій Жуков зазначив, що при розробці стратегії спостерігався ажіотаж. Депутати брали участь у заходах з її розробки. Був прийнятий і план дій з реалізації стратегії - детальний та змістовний документ. Однак після того виконавчі органи міської ради про нього "просто забули".

Другу групу обласних центрів об'єднує те, що стратегії їх розвитку були розроблені за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку - USAID.

При перегляді стратегій цих міст складається двояке враження. З одного боку, прописані цілі і завдання, є стратегічне бачення та місія міста. З іншого - не визначені індикатори, за допомогою яких можна було б контролювати досягнення поставлених цілей. Просто шаблон стратегії накладений на відповідні міста.

На думку депутата Херсонської міськради Катерини Гандзюк, стратегії були і є формальними, оскільки майже повністю створювалися за рахунок міжнародних донорів. Відтак, додає депутат, до цих змін Україна не була готова.

"Напевно, лише львів'яни уявляють, якими вони хочуть себе бачити через десять років. Інші керівники міст та місцеві громади не знають відповіді на це питання. Мій рідний Херсон є прикладом такого міста. Ми не знаємо, що будуємо: місто-порт, місто туризму чи столицю аграрного краю?

Херсон має стратегію, її писали кілька років тому за підтримки USAID. Це виважений і ґрунтовний документ, але він залишився на папері, хоча. Ми повинні зрозуміти, чого ми хочемо від себе і світу, а вже потім ці прагнення стануть стратегією розвитку", - розмірковує Гандзюк.

Депутат Луцької міської ради Андрій Осіпов зазначив, що його місто не має чіткого вектора розвитку. За його словами, цей вектор стихійно змінюється під впливом неконтрольованих місцевих та загальноукраїнських факторів. Через це упродовж останніх двадцяти років Луцьк обсідають нові складні проблеми.

"Наші труднощі - системні. Вирішити їх можна лише за допомогою системного підходу: вдосконалюючи управління і змінюючи головні блоки міської структури. Системний підхід можливий за наявності стратегічного плану розвитку міста мінімум на десять років", - переконаний депутат.

До третьої групи належать міста, у яких стратегії не затверджені. Характерно, що це стосується навіть деяких великих міст. Ці населені пункти обмежуються середньостроковим плануванням, яке реалізовують через створення програм соціально-економічного розвитку. Їм притаманні ті ж проблеми, що й стратегіям.

Місцева влада часто копіює управлінські традиції центральної влади.

На центральному рівні стратегічне планування "буксує" через відсутність адміністративної реформи. Міністерства самі приймають стратегічні документи, самі їх виконують і самі контролюють їх виконання. Органи місцевого самоврядування лише відтворюють цю управлінську модель на місцевому рівні.

Є чотири фундаментальні проблеми стратегічного планування.

1. Відсутність законодавчо врегульованої системи стратегічного планування, яка передбачила би чітку ієрархію стратегічних документів у державі.

2. Відсутність контролю за якістю стратегічних документів.

3. Відсутність збалансованої системи мотивації для досягнення планових стратегічних показників та покарання за їх провал.

4. Відсутність контролю та звітності щодо виконання стратегічних документів.

Це породжує низку проблем, наприклад, проблему "часткового фінансування". Програми з виконання цілей стратегії фінансуються на 10-20%, а цільові показники не досягаються. У підсумку, ніхто не притягається до відповідальності.

Фото УП

Контроль недосяжний через відсутність практики моніторингу виконання цільових показників. Ці категорії тільки почали впроваджуватися у практику державного управління з переходом до програмно-цільового методу бюджетування, але інерція державного апарату гальмує його належне виконання.

Зовсім недавно, 2 березня 2015 року, президент підписав закон "Про засади державної регіональної політики", покликаний вирішити проблеми стратегічного планування на місцевому рівні.

Документ запроваджує обов'язковий моніторинг та оцінювання виконання стратегічних документів. Повною мірою цей закон не вирішує жодну із зазначених вище проблем. Чи принесе він позитивні зрушення, покаже час.

Галузь стратегічного планування, як і інші галузі, потребує негайного реформування. Корабель без капітана ніколи не потрапить в потрібну гавань.

Володимир Тарнай, експерт Центру політичних студій та аналітики, Анатолій Котов, ГО "МОРС"