Архитектура безответственности, или как осуществляется управление в Киеве
"Зеленский раскритиковал Кличко за столичный План устойчивости". "Мэр Киева Виталий Кличко отреагировал на высказывания президента Владимира Зеленского о недостатке интенсивности в работе столичной власти".
Это лишь два заголовка СМИ за последний месяц. За последние годы подобных десяток. И не секрет, что в Киеве уже давно, продолжается спор между центральной и местной властью.
Однако этот спор не появился из-за личного конфликта Зеленского и Кличко. Вопрос управления столицей почти сразу со времени восстановления независимости превратился из управленческой задачи по обеспечению комфорта киевлян в хроническую политическую историю.
Собственно, Киев существует в условиях уникального правового двоевластия, которое после введения военного положения трансформировалось в еще более сложное тривластие. И сегодня управление городом разделено между избранным городским головой, Киевской городской государственной администрацией (КГГА) и Киевской городской военной администрацией (КГВА).
За этой неочевидной сложностью и нагромождением структур и должностей скрывается очень простая и циничная вещь: отсутствие четкого разграничения полномочий позволяет максимально размывать границы компетенций и избегать ответственности за провалы в управлении городом.
Путь к текущему состоянию
Все началось более двух десятилетий назад в результате политического компромисса, борьбы между центральной властью и столичным руководством. Согласно действующему законодательству, в частности законам "О столице Украины - городе-герое Киеве" и "О местном самоуправлении в Украине", КГГА объединяет функции исполнительного органа Киевской городской рады (органа местного самоуправления) и органа центральной исполнительной власти.
Проблема с этой формулировкой проявилась почти сразу: еще в 2002 году произошел первый конфликт между центральной властью и тогдашним мэром города. Леонид Кучма хотел уволить Александра Омельченко с должности главы КГГА.
Не получилось, и после этого этот статус был окончательно закреплен решением Конституционного Суда. Последний определил, что КГГА может возглавлять исключительно лицо, избранное Киевским городским головой, которое президент лишь формально назначает на эту должность. Именно это решение с тех пор является препятствием центральной власти назначать главу КГГА в обход избранного киевлянами мэра, хотя, как мы помним, Виктору Януковичу это не помешало.
Выборочное использование статуса - инструмент избежания ответственности
Этот гибридный статус стал способом манипуляций городских властей. Потому что начал учитывается крайне избирательно, в зависимости от того, что является политически выгодным в конкретный момент.
Когда речь идет о распоряжении бюджетом столицы, который превышает 100 млрд грн, распределении капитальных расходов, землеотводе или принятии ДПТ - городская власть позиционирует себя как абсолютное "местное самоуправление".
В эти моменты звучит жесткая риторика о том, что самоуправление неприкосновенно, что громада сама руководит и сама решает свою судьбу, а любые инициативы парламента или правительства трактуются как наступление на демократию. Законопроекты, направленные на изменение управления столицей, критикуются и блокируются мэром Киева как ослабляющие полномочия местного самоуправления и нарушающие права жителей.
Однако эта риторика меняется на противоположную, когда наступает время отвечать за состояние критической инфраструктуры, ликвидацию последствий обстрелов, затопление станций метрополитена, организацию работы укрытий или даже за соответствие школ и больниц общенациональному уровню. В такие моменты руководство города вспоминает о своем статусе в государственной вертикали власти. Появляются жалобы на "централизацию", "преследование", "политическое давление" и отсутствие помощи со стороны государства.
С введением военного положения появился третий субъект - КГГА, полномочия которой четко не зафиксированы и пересекаются с полномочиями КГГА, которую продолжает возглавлять выборный городской голова, из-за чего КГГА не имеет реального влияния.
Недавний случай демонстрирует эту проблему. 3 марта на заседании СНБО рассматривался вопрос готовности регионов к отопительному сезону. Утвердили планы устойчивости для всех областей и областных центров, кроме Киева. Столица оказалась единственным городом, чей план не принят из-за якобы его подготовки на ненадлежащем уровне. Реакция Кличко была в виде отказа подписания, ссылаясь на то, что в других городах подобные документы подписывают главы областных военных администраций (ОВА).
Хотя важно понимать, что в период военного положения ОГА были трансформированы в ОГА, но в Киеве этого не произошло из-за его правового статуса, и в связи с этим этот аргумент не выдерживает критики.
Отсутствие реального самоуправления
В Киеве функционируют районные государственные администрации. Эти структуры не имеют собственных независимых бюджетов, они существуют на сметах, которые им выделяет городская власть. В то же время в кадровом разрезе, а точнее относительно назначения и увольнения глав РГА, они полностью зависят от центральной власти (назначаются на должность президентом по представлению Кабмина).
Это еще один из элементов, дополняющий проблему управления. Если в районе не отремонтированы укрытия, не убран снег или разрушается инфраструктура, глава РГА всегда может оправдать свою бездеятельность тем, что ему не выделили достаточно финансирования из общегородского бюджета. Со своей стороны мэр снимает с себя ответственность, заявляя, что главы РГА являются назначением Офиса президента, и они "саботируют" указания мэра и являются элементом политического давления центральной власти на самоуправление.
Собственно, подобная ситуация сложилась из-за отсутствия четкой вертикали и реальной ответственности в ее пределах, но, если смотреть глубже, причиной является отсутствие реальной децентрализации в городе Киеве.
Районные советы
Мало кто уже вспомнит, но районные советы существовали в Киеве до 2010 года, но были ликвидированы командой Януковича накануне местных выборов, что имело целью централизацию власти и финансовых ресурсов в руках центральной власти. Это был одним из шагов, который дополнил назначение главой КГГА Александра Попова при действующем мэре Леониде Черновецком и сформировал целостную вертикаль, подчиненную центральной власти. Тогда Киев на три года фактически полностью потерял местное самоуправление.
С тех пор прошло более 12 лет, но Киевская городская рада так и не смогла восстановить районные советы, хотя по закону "О столице" создание районных советов - это исключительно ее полномочия, и в условиях успешной общенациональной децентрализации вернуть самоуправление в районы было логичным шагом.
При этом для понимания проблемы просто стоит сравнить, сколько людей живет в районах Киева и сколько - в областных центрах: Соломенский район такой же, как Винница, Черкассы на треть меньше Дарницкого.
В Виннице и Черкассах местные общины имеют избранные городские советы, мэров, формируют собственный бюджет, принимают стратегии развития, привлекают инвестиции и подотчетны избирателям. Зато сотни тысяч жителей Дарницы или Соломенки в Киеве лишены возможности влиять даже на развитие своих районов.
Если будут созданы районные рады, нынешние РГА превратятся в их исполнительные комитеты. На них больше не смогут давить ни из Офиса президента путем угрозы увольнения главы РГА, ни с Крещатика, 36, через ручное распределение смет, поскольку те будут иметь свою собственную легитимность, свой бюджет и полномочия.
Что дальше
Для того чтобы Киев вышел из состояния перманентной управленческой комы, недостаточно кадровых изменений или увеличения бюджета. Прежде всего необходимо изменение правил. Каких именно?
Разделение должностей Киевского городского головы и председателя КГГА. Мэр должен возглавить только исполнительный орган Киевсовета. Его фокус должен быть городское хозяйство: инфраструктура, теплоснабжение, транспорт, коммунальные предприятия и управление собственностью общины.
Зато глава КГГА должен следить за законностью, быть госслужащим, который не вмешивается в бюджет города или хозяйственные вопросы. Его задача - осуществлять надзор за тем, чтобы решения органов местного самоуправления соответствовали Конституции и законам, а также координировать общенациональные программы, деятельность территориальных органов министерств.
Только при условии такого четкого функционального распределения мэр не сможет говорить о "давлении" в случае хозяйственных провалов, а государство - контролировать законность без риска обвинений в узурпации власти.
Императивное восстановление районных советов. Возвращение субъектности районам столицы не может оставаться на усмотрение Киеврады, доказавшей свою заинтересованность в сохранении собственной монополии на распределение бюджета города. Восстановление районных в городе советов должно быть закреплено императивно на уровне профильного закона.
Районные советы должны получить собственные гарантированные законом полномочия с возможностью их расширения Киевсоветом. Это не должны быть формальные органы, они должны осуществлять управление ближайшими к жителям сферами, например - управление дошкольным и средним образованием, первичным звеном медицины, благоустройством, содержанием скверов и парков местного значения.
Опыт создания объединенных территориальных громад в Украине доказал, что децентрализация власти и приближение принятия решений к людям является эффективным инструментом стимулирования развития. Если 30-тысячная ОТГ способна эффективно управлять своим пространством, то 380-тысячный Соломенский район Киева как минимум должен попробовать реализовать эту возможность.
Финансовая децентрализация. Создание районных советов будет фикцией без обеспечения их финансовой автономии. Сейчас действует ручное распределение средств из центра в районы, и это источник коррупции и лояльности. Финансовая децентрализация нужна, чтобы районы могли реально выполнять возложенные на них функции.
Необходим прозрачный, закрепленный законом принцип формирования бюджета для районов. Чтобы район имел возможность получить реальные стимулы и инструменты влияния на то, сколько он заработает, и соответственно планировать, куда потратить средства.
Управление Киевом в его нынешнем виде - это реальный пример системы, в которой всем ключевым игрокам выгодно сохранять статус-кво. Центральной власти удобно использовать КГГА (КГГА) и РГА как политические рычаги давления.
Мэру и Киевсовету комфортно единолично распоряжаться столичным бюджетом, прячась за лозунгами о "защите самоуправления", и при этом мгновенно переходить в статус "жертвы политического давления", когда наступает время отвечать за провалы в городском управлении или неготовность города к зиме.
В этой парадигме удобно всем, кроме самих киевлян. Собственно, Киев нуждается не в новых лицах, а в переформатировании системы власти: четком разграничении полномочий, восстановлении уничтоженного районного самоуправления и финансовой децентрализации.