Риски для независимости антикоррупционных органов
Верховная Рада приняла законопроект, в который попали нормы, ограничивающие независимость антикоррупционных органов и усиливающие влияние генпрокурора. Огласка свидетельствует - он будет иметь серьезные последствия для государства в целом и бизнеса, в частности.
Антикоррупционная реформа, начавшаяся более 10 лет назад, была не просто реакцией на тогдашний общественный запрос по борьбе с коррупцией. Это ключевое требование международных партнеров и организаций.
Создание НАБУ и САП, обеспечение их реальной независимости, было важным условием:
- многочисленных меморандумов с МВФ для предоставления кредитов и макрофинансовой помощи;
- Европейской комиссии для либерализации визового режима;
- ЕС - для продолжения курса на евроинтеграцию;
- сотрудничества с Организацией экономического сотрудничества и развития и другими международными организациями.
Необходимость продолжения последовательных антикоррупционных преобразований неоднократно подчеркивали и послы G7.
Зато принятый законопроект №12414 несколько меняет вектор антикоррупционной реформы в Украине. В общем, документ вносит ряд изменений в Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) и законодательство о прокуратуре, согласно которым:
- существенно усиливается роль генерального прокурора во всех производствах (в частности, по бизнесу, коррупции и т.д.);
- как следствие, сужается институциональная и функциональная независимость НАБУ и САП;
- меняется порядок назначения/увольнения прокуроров с должности в условиях военного положения.
Разберемся подробнее.
Ключевая фигура уголовного производства
Казалось бы, должность генерального прокурора и так требовала наличия широкого круга полномочий. Однако отдельные из таких полномочий были разделены с его заместителями. А часть - вообще отсутствуют.
Это, прежде всего, было связано с тем, что генпрокурор - политическая должность. Его назначение инициируется президентом. А решение принимается парламентом. Как ни крути, генпрокурор всегда был зависим от политических настроений и влияний.
Именно поэтому отдельные процессы и дела по законодательству фактически были выведены из его орбиты.
Зато принятый законопроект полностью концентрирует всю полноту полномочий на генеральном прокуроре.
Согласно принятым изменениям генпрокурор может истребовать любое дело у любого органа для изучения. Дело должно быть предоставлено в срок и способом, который укажет генпрокурор. Ранее - таких полномочий у него не было.
Генпрокурор может как сам исследовать материалы дела, так и передать их на изучение другому прокурору.
Среди прочего - это отголоски провозглашенного генеральным прокурором аудита дел против бизнеса. По результатам такого изучения дел - будет приниматься решение: закрыть производство; передать другому органу; дать указания по делу следователю или прокурору.
Исключительно генпрокурор может согласовать ходатайство следствия о продлении срока следствия на максимальный срок до 12 месяцев. Ранее такие полномочия были также у его заместителей.
Очевидно, что такие изменения - направлены на усиление роли генпрокурора и обеспечение его контроля за всеми производствами без исключения.
Отныне топ-чиновники могут инициировать закрытие любого дела в отношении себя непосредственно перед генпрокурором. Он может рассмотреть такое ходатайство и закрыть производство.
Обратиться к генпрокурору можно напрямую - в обход следователя/детектива/прокурора по делу.
Отныне только генпрокурор может забрать дело у БЭБ и передать его другому органу, если следствие БЭБ неэффективно. Ранее такие полномочия были еще у его заместителей.
Это будет способствовать концентрации дел по экономическим преступлениям именно в БЭБ как профильном органе. Отныне - передача таких дел в СБУ, Нацпол и ГБР - исключительная компетенция генпрокурора.
Так же, только генпрокурор может поручить БЭБ расследовать дело, которое ему не подследственно.
Это положение очевидно направлено на недопущение произвольного расследования БЭБ других преступлений, которые априори им расследоваться не могут.
Независимость НАБУ/САП
Усиление роли генерального прокурора выразилось также в установлении контроля за расследованиями в коррупционных делах НАБУ/САП.
В соответствии с принятыми изменениями:
Генпрокурор становится руководителем для всех прокуроров САП. Соответственно - определять прокурора по делу может тоже только он. Таких полномочий у руководителя САП - больше нет.
Генпрокурор может как давать указания прокурорам САП (ранее был прямой запрет), так и заменять их на других прокуроров (если они осуществляют свои полномочия неэффективно).
Генпрокурор может передать дело НАБУ в другой орган. Ранее существовал прямой запрет на такую передачу. Теперь - она возможна, если следствие НАБУ неэффективно.
Исключительно генпрокурор может сообщать подозрение топ-чиновникам по делам НАБУ. Таких полномочий у руководителя САП - больше нет.
НАБУ может расследовать не подследственные ему преступления исключительно с разрешения генерального прокурора.
Теперь генпрокурор может согласовать соглашение о признании виновности в любом производстве НАБУ (ранее - только руководство САП).
Прокуроры САП теперь не могут забирать у других органов дела, подследственные НАБУ. Это исключительное полномочие генерального прокурора.
Ограничение "неотложных обысков"
Среди положительных моментов законопроекта - ограничение так называемых "неотложных обысков".
Ранее - правоохранители часто злоупотребляли правом на проведение обысков без решения суда. До этого, закон предусматривал такую возможность исключительно для спасения людей, имущества и преследования лиц.
Зато правоохранители по делам против бизнеса также часто проводили обыски без судебных решений. Мотивировали это тем, что:
- неотложный обыск нужен, потому что якобы могут быть уничтожены вещественные доказательства;
- разрешение суда не получали, чтобы не допустить разглашения сведений о запланированных обысках.
Отныне, "неотложные обыски" могут быть осуществлены исключительно по делам о насильственных преступлениях, преступлениях против половой свободы или связанных с терроризмом.
Представляется, что это может существенно улучшить ситуацию с давлением на бизнес в рамках уголовных производств.
Выводы
Обеспокоенность по поводу принятия такого закона уже выразили в Еврокомиссии. Ряд общественных организаций и других общественных институтов также выразили свое недовольство принятым законом. Среди аргументов:
- откат антикоррупционной реформы;
- фактическая ликвидация независимости НАБУ/САП от политических институтов (генпрокурор как политическое лицо).
Какие последствия для бизнес-процессов будет иметь такой закон - пока говорить рано. С одной стороны - усиление надзора генпрокурора за законностью производств против бизнеса, с другой - зависимость генпрокурора от политических настроений и процессов и ослабление антикоррупционной структуры как одного из сдерживателей произвола правоохранительных органов.