Инвестиционные расходы городов свелись к минимуму
Административно-территориальная реформа и децентрализация власти, которые внедрялись в течение 2014-2020 годов, существенно изменили архитектуру публичных финансов. Органы местного самоуправления (ОМС) получили более широкие полномочия и дополнительные финансовые ресурсы. Но эти реформы усилили также ответственность местных органов за развитие территорий, качество и доступность публичных услуг.
Во время войны местные бюджеты, кроме выполнения классических функций, взяли на себя ответственность за приют внутренне перемещенных лиц, поддержку процессов релокации бизнеса, развитие и содержание укрытий и тому подобное. Роль ОМС возросла и в части ликвидации последствий военных действий, восстановления инфраструктуры, поврежденного жилья, социальной поддержки граждан, финансирования теробороны, др.
Поэтому общественный интерес вызывает оценка качества управленческих решений ОМС в сфере публичного инвестирования во время войны и возможностей местных органов активизировать развитие местной экономики и удовлетворять насущные потребности жителей.
Даже во время войны территориальные громады оперировали значительными инвестиционными ресурсами. В целом из местных бюджетов на капитальные расходы в 2025 году направлено 161 млрд грн, в 2023-2024 годах - по 146 млрд грн, в 2022-м - 49 млрд грн, а в довоенном 2021-м - 114 млрд грн.
Однако инвестиционная политика ОМС во многих громадах находится под давлением краткосрочных стимулов, связанных с избирательными циклами, публичными ожиданиями и демонстрацией быстрых результатов. Во многих громадах это обусловливает приоритезацию инвестиционных проектов по направлениям, которые реализуются в короткие сроки и получают быстрое одобрение избирателей, тогда как долгосрочные инвестиции с отложенными эффектами остаются недофинансированными.
Публичные инвестиции на местах часто становятся категорией, зависимой от политической и финансовой конъюнктуры, а не от согласованных приоритетов развития. В таком случае инвестиционные расходы теряют свою стратегическую функцию и превращаются в инструмент ситуативного реагирования на текущие вызовы. В большинстве случаев решения по капитальным расходам бюджета формируются под влиянием текущих возможностей и краткосрочных управленческих приоритетов.
Значительная часть капитальных расходов направляется на ремонты, восстановление и реконструкции, что, безусловно, необходимо для поддержания функционирования существующей инфраструктуры, но не создает новых источников экономического роста. То есть, происходит смещение акцентов от инвестиций в расширение экономического потенциала к финансированию восстановительных и поддерживающих мероприятий. В результате - большинство инвестиций не приводят к структурным изменениям в местной экономике, не стимулируют развитие новых производств.
Очевидно, что такая система принятия решений приносит определенные электоральные баллы властной верхушке, но губительна для долгосрочного экономического развития местной общины.
Наряду с этим, ОМС часто не имеют достаточных аналитических и управленческих возможностей для разработки и реализации комплексных инвестиционных стратегий. Отсутствие надлежащих механизмов оценки эффективности проектов, ограниченный доступ к качественным данным и недостаточный уровень координации между разными звеньями власти затрудняют принятие обоснованных решений.
Инвестиционные расходы, в отличие от текущих, должны формироваться исходя из долгосрочных целей развития и иметь относительно стабильный характер, что позволило бы обеспечить непрерывность деятельности и достижение запланированного эффекта. Когда же они становятся зависимыми от краткосрочных факторов, это приводит к прерыванию циклов, росту стоимости проектов, а иногда - и потере экономической целесообразности.
Война усилила имеющиеся негативные тенденции, создав дополнительные вызовы для местных бюджетов, среди них - потребности в восстановлении разрушенной инфраструктуры и поддержке жизнестойкости местных громад. В таких условиях принципы формирования инвестиционных расходов остались неизменными во многих территориальных громадах, сигнализируя о накоплении нерешенных институциональных проблем.
Недавнее исследование бюджетов крупных городов показало, что во многих случаях местные инвестиции остаются инструментом поддержки функционирования городской инфраструктуры и реагирования на краткосрочные вызовы общин, но не обеспечивают формирование новых точек экономического роста.
Так, во Львове текущие расходы городского бюджета за 2021-2025 годы номинального выросли вдвое, а в реальном измерении превысили уровень 2021 года на 22,4%. В то же время капитальные расходы за этот же период выросли на треть номинально и уменьшились на 16,5% реально. Это означает, что прирост финансовых ресурсов в распоряжении городской власти перераспределялся на текущие нужды, а инвестиционная деятельность имела нисходящий характер.
Указанные процессы отражались и на показателях структуры бюджета Львова. Так, доля текущих расходов увеличилась с 73% в 2021 году до 80% в 2025 году. Соответственно, доля капитальных расходов уменьшилась с 27% в 2021 году до 20% в 2025 году.
По разным направлениям инвестиционной деятельности львовская власть тратила непропорционально мало в составе суммарных расходов. Так, на капитальный ремонт в 2025 году потрачено 2,1% расходов бюджета, на реконструкцию и реставрацию - 0,6%, на приобретение оборудования и предметов долгосрочного пользования - 0,5%, на капитальное строительство - 0,1%.
То есть приоритеты деятельности власти Львова больше связаны с обеспечением текущих потребностей публичной сферы, а не развитием инфраструктуры или инвестированием в удовлетворение долгосрочных потребностей города.
Среди исследуемых пяти городов Львов использовал меньше всего средств на капитальное строительство. В расчете на душу населения расходы на капитальное строительство составляют 30 грн на 1 жителя, тогда как в Черновцах - 254 грн, в Киеве - 850 грн, а в среднем по Украине - 606 грн.
Финансирование капитального ремонта во Львове также характеризуется самыми низкими показателями. Если сравнить составляющие расходов на капитальный ремонт во Львове и Черновцах, то из городского бюджета Черновцов на капремонт местных дорог тратится 419 грн на 1 жителя, а во Львове - 121 грн.
Значительные проблемы публичного инвестирования присущи и бюджету Ужгорода. Его капитальные расходы были наименьшими среди исследуемых городов, как в абсолютном измерении, так и относительном. В 2025 году капитальные расходы Ужгорода составляли 317 млн грн или 11,3% общих расходов бюджета. Такая доля в среднем была вдвое меньше, чем в бюджетах Львова, Одессы и Черновцов, и почти втрое меньше, чем в Киеве.
В расчете на душу населения с учетом ВПЛ капитальные расходы бюджета Ужгорода составили 2380 грн, тогда как Львова - 5408 грн, Черновцов - 4129 грн, а Киева - 9829 грн.
Развитие Ужгорода в последние годы в большей степени опирается на частную инициативу и увеличение численности жителей. Тогда как капитальные расходы для создания публичных благ и развития местной инфраструктуры оставались недофинансированными, тормозя рост экономики.
Дополнительным фактором низкой эффективности местных инвестиций является значительная фрагментация расходов. Детализация капитальных программ в городах, таких как Одесса, Львов, Черновцы и Ужгород, свидетельствует о наличии большого количества мелких проектов, финансирование которых распыляет ресурсы и снижает их совокупный эффект.
Такая практика объясняется стремлением местных властей обеспечить финансирование максимально широкого круга инициатив, что позволяет удовлетворить интересы разных групп, но в то же время приводит к размыванию эффекта инвестиций.
При отсутствии концентрации финансирования на ограниченном количестве стратегических направлений города теряют возможности для внедрения масштабных инфраструктурных или производственных проектов, способных существенно повлиять на местное развитие.
Так, во Львове среднесрочный план приоритетных публичных инвестиций региона (территориальной общины) предусматривает финансирование 110-ти публичных инвестиционных проектов в 2026 году на 3,05 млрд грн. Это означает, что один проект будет стоить местному бюджету в среднем 27,7 млн грн или 0,6 млн долл.
Установлено, что в исследуемых городах (кроме Одессы) местные власти отдают предпочтение направлению средств по направлениям текущей деятельности и передаче капитальных и текущих трансфертов предприятиям, которые реализуют собственные инвестиционные программы за счет бюджета. Тогда как капитальное строительство и ремонт, приобретение оборудования, реконструкции местных объектов финансируются в минимальных объемах.
И дело здесь не только в недостаточности бюджетных средств, а в том, что финансирование таких расходов означает принятие городскими властями ответственности за результаты осуществленных инвестиций, организацию масштабных тендеров на закупки оборудования, материалов, выполнение строительных работ и оказание услуг. Власть стремится избегать этой ответственности. Такое положение дел приводит к недофинансированию публичных благ на местном уровне, ухудшению объектов инфраструктуры, снижению качества публичных пространств городов.
Таким образом, инвестиционные расходы местных бюджетов в Украине пока не выполняют роль рычага активизации экономического развития и средства усиления безопасности территориальных общин. Они слабо стимулируют привлечение частных инвестиций и не способствуют структурной трансформации местных экономик.
Одной из причин такой ситуации является то, что инвестиционные расходы городов фактически не интегрированы в систему стратегического планирования. Формально большинство крупных городов имеют утвержденные стратегии развития, но их связь с бюджетным процессом слабая. Бюджет и стратегия существуют параллельно, а не как взаимосвязанные элементы единой системы. В результате инвестиционные решения принимаются не в рамках процесса реализации стратегических целей, а как реакция на текущие потребности и политические сигналы.
Выход из этой ситуации требует изменения подходов к формированию и реализации бюджетной политики на местном уровне. Прежде всего, речь идет о введении полноценного среднесрочного планирования публичных инвестиций на местах с отходом от практики их ситуативного определения.
В 2024 году Верховной Радой был принят закон, которым возвращена практика составления среднесрочного прогноза местных бюджетов. Однако такие прогнозы не стали полноценными среднесрочными планами, а их связь с показателями местных бюджетов довольно символическая.
Следовательно, повышение обоснованности инвестиционных решений на местном уровне требует внедрения полноценного среднесрочного бюджетного планирования на основе эффективной системы стратегического планирования развития территорий.
Важными составляющими среднесрочных бюджетных планов должно стать обеспечение постоянства и отсутствие хаотических изменений среднесрочных фискальных целей, а также подготовка сценариев "активной политики". Такие сценарии призваны оценить влияние на местный бюджет мероприятий новой политики, включая публичные инвестиционные проекты.
Не менее важна концентрация ресурсов на небольшом количестве стратегических проектов, способных обеспечить ощутимый экономический эффект, вместо распыления средств между многочисленными локальными инициативами.
Необходимо обеспечить четкую приоритезацию местных инвестиций с реализацией проектов, которые способны обеспечить значительный мультипликативный эффект, стимулируя частные инвестиции и создание новых точек роста, а также существенно повысить качество публичных услуг для местных жителей. Параллельно логика отбора проектов должна опираться на оценки их влияния на экономическое развитие, налоговые поступления и качество жизни в громадах.
Становление современных институтов управления публичными инвестициями на местном уровне позволило бы эффективнее использовать ресурсы местных бюджетов и достигать лучших социально-экономических результатов. В этом контексте насущными задачами являются утверждение четких критериев отбора публичных инвестиционных проектов, принятие стандартной методологии и единого подхода к рассмотрению и их утверждению в городах, проведение стандартизированного анализа выгод-затрат.
На стадии имплементации публичных инвестиционных проектов необходимыми этапами являются проведение мониторинга физических параметров и понесенных финансовых затрат, ex-post оценивание после ввода объектов в эксплуатацию и проведение обязательного внешнего аудита.