Останется ли промзона промзоной? Верховный Суд поставил под сомнение главную лазейку застройщиков

Представьте, что вы — инвестор и планируете построить логистический комплекс недалеко от города. Вы находите участок, который на первый взгляд идеально подходит: рядом проходит автодорога, неподалеку находятся ключевые транспортные развязки. Местоположение устраивает, экономика проекта сходится, владелец земли готов к сделке. Единственная проблема в том, что целевое назначение участка не соответствует запланированному использованию.

Или вы — застройщик и хотите превратить заброшенную промзону в жилой квартал с магазинами, офисами и общественными пространствами. Но градостроительная документация, разработанная много лет назад под другую модель развития, до сих пор определяет эту территорию как промышленную.

Что общего в этих случаях? В обоих для реализации проекта необходимо изменить целевое назначение участка, а новое назначение не будет соответствовать функциональному зонированию. Следовательно, чтобы запустить проект или купить землю, придется вносить изменения в градостроительную документацию.

На протяжении многих лет рынок и сообщества решали подобные ситуации с помощью детальных планов территорий (ДПТ). Опираясь на переходные положения градостроительного законодательства, их фактически использовали для исправления устаревшего функционального зонирования. Однако новая судебная практика существенно подрывает надежность этого подхода.

Как должна работать система и что ей мешает

Если упростить, замысел законодателя был следующим. Ключевые решения в области планирования, в частности зонирование территорий, на местном уровне устанавливаются комплексными планами пространственного развития и генеральными планами (вместе с планами зонирования). Целевое назначение конкретных участков устанавливается или изменяется в пределах видов, разрешенных для соответствующей функциональной зоны. А застройка должна соответствовать этому целевому назначению.

"Тогда где же здесь ДПТ?" — спросите вы. Действительно, по общему правилу ДПТ лишь детализирует решения более высокого уровня и не может им противоречить. Поэтому, если община хочет изменить функциональное зонирование, логично было бы пересмотреть документацию более высокого уровня, то есть комплексный или генеральный план, в соответствии с установленной процедурой, которая занимает много времени. Разрабатывать для этого ДПТ нелогично.

На практике эта простая и понятная логика не работает. Причина кроется в проблемах, которые годами накапливались в украинской градостроительной документации. Главная из них заключается в том, что документация устарела и не соответствует ни тому, как территория используется сейчас, ни тому, как её реально будут использовать в будущем. Масштаб проблемы хорошо иллюстрирует опрос Всеукраинской ассоциации общин 2023 года: более 90 % общин заявили, что им необходимо обновить картографическую основу для разработки градостроительной документации.

ДПТ как переходный инструмент зонирования

В 2021 году Законом № 711-IX была начата реформа планирования и застройки земель. Она должна была создать новую систему градостроительной документации: утвержденную, доступную, актуальную и стабильную. На разработку или обновление документации был выделен переходный период. Его уже продлили до 2028 года, и удастся ли завершить переход хотя бы к этому сроку, пока неизвестно.

Одним из ключевых переходных механизмов реформы стал пункт 6-3 Заключительных положений Закона "О регулировании градостроительной деятельности", который впоследствии был развит и другими нормативными актами. Предполагалось, что там, где ещё нет градостроительной документации нового формата, функциональную зону можно (за некоторыми исключениями) определять и изменять через ДПТ. По крайней мере, так эту норму поняли рынок и общины. Они увидели в ней законный способ корректировать зоны из старых документов, принятых преимущественно до 2021 года, без пересмотра генерального плана.

Похоже, именно так эту норму видел и законодатель. В заключении главного комитета прямо сказано, что проект закона решили дополнить положениями, предусматривающими "корректировку функциональных зон, установленных старыми генеральными планами населенных пунктов, с помощью детальных планов территории".

Негативная судебная практика

За последние два года Верховный Суд принял ряд постановлений, в которых рассматривал определение функциональной зоны на основании ДПТ в рамках этого переходного механизма. В частности, это дела № 260/8523/23 и № 260/5099/23.

Оба дела касаются соотношения ДПТ с генеральным планом Ужгорода 2004 года, но обстоятельства в них разные. В одном деле суд, несмотря на негативные формулировки относительно изменения зоны в результате ДПТ, не установил противоречия с генпланом, поскольку предусмотренная им преобладающая функция территории фактически сохранилась. В другом деле промышленную зону изменили на зону смешанной жилой и общественной застройки, и это несоответствие генплану стало одной из причин отмены ДПТ.

Эти и некоторые другие дела объединяет одно: Верховный Суд так или иначе отвергает возможность изменения зонирования через ДПТ, если на территории действует генеральный план. При этом суд не оценивает, когда этот план был утвержден (до или после 2021 года) и соответствует ли он новым требованиям. То есть суд не проводит разграничения между документацией "старого формата", для исправления которой и создавали переходный механизм, и документацией "нового формата".

Что происходит за пределами населенных пунктов

Пока судебная практика не затрагивает ДПТ за пределами населенных пунктов, говорить о однозначно высоких рисках там не приходится. Но игнорировать сигналы не стоит.

За пределами населенных пунктов для изменения целевого назначения земли также требуется соответствующая функциональная зона. Генеральные планы для таких территорий, как правило, не разрабатываются. После завершения реформы на всю территорию общины будут распространяться комплексные планы, а до этого одним из переходных инструментов опять же является ДПТ. Однако в этом случае ДПТ утверждают в соответствии со схемами планирования территорий областей и/или районов.

А на таких схемах вполне обычно, что львиная доля территории области обозначена, скажем, как "территория преимущественно сельскохозяйственного использования". Соотношение ДПТ и региональных документов также можно толковать буквально: подчинить ДПТ этой иерархии, а остальные нормы интерпретировать в соответствии с ней или просто не учитывать их. Как видим, такие прецеденты уже имеются.

Пока что распространено следующее понимание: документы регионального уровня учитываются в ДПТ, но в части функционального зонирования ДПТ имеет самостоятельное значение. Это следует из того самого переходного положения, которое позволяет определять зону через ДПТ, а также из того, что региональная и местная документация имеют разные функции. Но когда-то многие были уверены, что изменение зонирования через ДПТ надежно и в населенных пунктах. Поэтому практика Верховного Суда заставляет более осторожно оценивать и проекты за их пределами.

Что следует учесть

Говорить о конце ДПТ как инструмента для изменения функциональных зон преждевременно.

Упомянутые постановления Верховного Суда были приняты с учетом всех обстоятельств конкретных дел, а каждый проект имеет свою специфику. Уровень риска зависит от содержания текстовых и графических материалов генерального плана, от того, насколько ДПТ от него отклоняется, а также от других факторов. Полная замена производственных территорий на жилые (жилые, общественные и т. п.) может быть более рискованной, чем изменение зоны в пределах той же производственной группы.

Кроме того, с ноября–декабря 2025 года Верховный Суд рассматривает ещё два аналогичных дела: № 260/5784/24 и № 260/8329/24. В них апелляционный суд довольно основательно отклонил ссылки на негативные постановления. Эти дела могут стать определяющими, и, по крайней мере, до их разрешения говорить о том, что подход суда окончательно сформировался, нельзя.

Впрочем, предсказать, в каком направлении будет развиваться практика, сложно. Для ДПТ в населенных пунктах риски уже существуют, вопрос лишь в том, насколько они высоки для конкретного проекта. За пределами населенных пунктов ситуация лучше, но и там полностью игнорировать позицию Верховного Суда не стоит.

Поэтому перед покупкой земли необходимо проверять не только историю права собственности, права третьих лиц, обременения и кадастровые данные. Стоит также выяснить, как и когда было установлено целевое назначение участка, предшествовало ли этому изменение функционального зонирования и как оно происходило. Анализировать следует не только утвержденный ДПТ, но и документацию более высоких уровней, причем как текстовые, так и графические материалы. Всегда необходимо оценивать, насколько и при каких обстоятельствах ДПТ отклоняется от этих документов.

Анализ таких рисков должен быть одной из основ юридического и технического аудита. Их следует учитывать в условиях договоров и при распределении ответственности между участниками проекта.

Отдельно стоит проверить, не предусматривает ли законодательство специальных решений именно для вашего проекта. Например, для промышленных и складских зданий за пределами населенных пунктов можно воспользоваться специальными заключениями. Они заменяют градостроительные условия и ограничения и позволяют изменить целевое назначение земли без ДПТ и другой градостроительной документации. Раньше такие инструменты могли казаться "неклассическими", и предпочтение отдавалось понятному пути через ДПТ. Теперь они выглядят гораздо более привлекательной альтернативой.

соавтор: Максим Миколюк, юрист Asters