Эксперимент проваливается, даже не начавшись? Как правительство собирается строить жилье для ВПЛ
Украина стремится обеспечить внутренне перемещенных лиц жильем, а международные партнеры готовы инвестировать в проект сотни миллионов евро. Однако правительственная программа выглядит непрозрачной.
Летом 2024 года в украинских медиа заговорили о масштабной инициативе: строительство социального жилья для внутренне перемещенных лиц (ВПЛ). О готовности поддержать программу не раз заявляли представители международных институтов. В частности, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) планирует выделить на строительство соцжилья 400 млн евро, половина из которых - кредитные средства.
"ЕИБ планирует предоставить кредитные ресурсы на сумму 200 миллионов евро, которые будут структурированы как рамочный кредит Украине (суверенный кредит). Возможность предоставления соответствующей грантовой поддержки сейчас обсуждается с партнерами по развитию", - говорится в письме ЕИБ, адресованном Минфину.
Инициатором проекта выступает Министерство развития общин и территорий. Оно разработало документы, очерчивающие общую рамку проекта. Согласно им, планируется создать фонд социального арендного жилья и сдавать квартиры в аренду по льготным ценам.
Государство планирует построить многоквартирные дома, которые будут в коммунальной собственности органов местного самоуправления (ОМС), а те будут сдавать его в аренду ВПЛ и другим категориям населения, которые будут нуждаться в таком жилье.
Предварительно прорабатывается вариант строительства жилья в Белоцерковском, Броварском, Бучанском, Дрогобычском, Житомирском, Криворожском, Кропивницком, Львовском, Нововолынском, Полтавском, Ровенском, Тернопольском, Харьковском, Хмельницком и Черкасском районах.
"Центр оценки рисков" проанализировал правительственные документы и выявил ряд проблем, которые зафиксировал в исследовании.
Не приоритетный проект
Согласно реформе публичных инвестиций, которая должна обеспечить прозрачность использования средств при восстановлении, все концепции соответствующих проектов подаются в Единую цифровую интегрированную систему управления процессом восстановления (DREAM). В эту же систему загрузили и концепцию "Создание фонда жилья социального назначения".
По замыслу, концепция должна содержать описание проблемы, которую решает проект, соответствие стратегическим документам, план финансирования и доступность проекта, план его реализации.Загруженный в DREAM документ оценивают Минэкономики, Минфин и Мининфраструктуры и готовят выводы.
На основе этих оценок тот или иной документ набирает определенное количество баллов, которое определяет его приоритетность и шансы на получение финансирования. Решение о включении проекта в перечень приоритетных принимает Стратегический инвестиционный совет.
10 сентября 2024 года состоялось второе заседание этого совета, на котором утвердили перечень приоритетных проектов для финансирования на 2025 год. Несмотря на свою стратегическую целесообразность и важность, концепция построения социального жилья получила низкие баллы - всего 2,8. Как следствие, она не попала в перечень приоритетных. Причина - "низкое качество подготовки концепции" и "отсутствие части исходных данных".
Обнародованный Министерством развития в начале 2025 года проект постановления о создании фонда социального жилья содержит ряд недостатков, один из которых - отсутствие финансово-экономических расчетов и данных, на которых бы эти расчеты могли базироваться.
При согласовании документа Министерство финансов в своем заключении обратило внимание на решение Счетной палаты, согласно которому правительство уже имело опыт принятия документов без финансово-экономических расчетов и выводов Минюста, Минфина, Минэкономики и Минцифры.
Речь идет о постановлении о выделении средств на строительство магистральных водопроводов в Кривой Рог, Никополь и Томаковку после уничтожения Каховской ГЭС. Тогда пришлось не раз пересматривать проектные решения строительства и увеличить их финансирование более чем в 12 раз: с 1,5 млрд грн до 19 млрд грн.
Также Минфин указал Минразвития и Агентству восстановления на рекомендацию, определенную в решении Счетной палаты: реализовать экспериментальный проект только при наличии финансово-экономических расчетов и обязать распорядителей бюджетных средств дополнительно контролировать их использование.
Дорогие квадратные метры
За 400 млн евро от ЕС и ЕИБ Министерство развития планирует построить 52 дома социального жилья. Типовой проект дома такой: девять этажей и 126 квартир, из которых 72 - однокомнатные (по 40 кв. м), 36 - двухкомнатные (53 кв. м), 18 - трехкомнатные (65 кв. м). Общая площадь квартир составит 5 958 кв. м, а стоимость строительства - 333,65 млн грн.
Исходя из этого описания, стоимость строительства одного квадратного метра квартиры составит 56 тыс. грн без НДС. Дорого ли это дорого? Да, и вот почему.
Дело в том, что Минразвития регулярно публикует показатели опосредованной стоимости строительства жилья. В январе средняя стоимость строительства квадратного метра квартиры в Украине составляла 23 841 грн с НДС. Это вдвое меньше, чем заявлено в проекте постановления.
"Центр оценки рисков" проанализировал стоимость квадратного метра квартир на сайте Lun.ua в новостройках и домах, ввод в эксплуатацию которых запланирован на 2025 год, с подземным паркингом или специальным укрытием в общинах, где планируется строительство социального жилья. Результат исследования дал такие цены за квадратный метр с НДС:
- Белая Церковь - 36,8 тыс. грн;
- Буча - 37 тыс. грн;
- Житомир - 33-36,5 тыс. грн;
- Дрогобыч - 35,4-36,65 тыс. грн.
Таким образом, рыночная стоимость жилья в среднем в 1,5 раза ниже, чем заложенная в проекте.
"Центр оценки рисков" спросил Минразвития, считают ли в ведомстве такую стоимость квадратного метра обоснованной. Этот вопрос там проигнорировали, отметив, что на совещаниях с общинами решили взять за основу другую цену.
"Министерство и представители ОМС проанализировали информацию о стоимости строительства в регионах... и пришли к согласию взять за основу усредненный показатель стоимости строительства, который составляет 42 тыс. грн за квадратный метр", - говорится в ответе ведомства.
Снизить стоимость строительства квадратного метра социального жилья там удалось благодаря манипуляциям, ведь 42 тыс. грн - это средняя стоимость квадратного метра в доме, а не квартир в нем. Хотя эта цифра меньше, стоимость возведения дома та же: 333,65 млн грн.
Минразвития объясняет, что стоимость рассчитана на основе "усредненных показателей", полученных на совещаниях с общинами, но детальной сметы нет. Более того, в стоимость 56 тыс. грн за квадратный метр квартиры включены проектирование, строительные работы, монтаж инженерии, построение укрытия, но не включены НДС, земельный участок, подключение к сетям. То есть общая стоимость такого экспериментального проекта будет выше.
Примечательно, что на эти же проблемы Счетная палата указывала и в кейсе строительства водопровода в Кривой Рог. Тогда контрольно-ревизионный орган рекомендовал Агентству восстановления детально анализировать рыночные цены перед заключением договоров на поставку материальных ресурсов и оборудования, регулярно обновлять данные о ценах и контролировать соответствие смет этим ценам.
Без конкурса и прозрачных правил
Министерство развития при подготовке проекта создания социального жилья должно было бы предусмотреть правила и процедуры, которые делают невозможным коррупционные правонарушения.
Вместо этого оно заложило закрытость процесса отбора проектов повторного использования от объединений граждан, в интересах которых будет реализовываться проект, и профессионального сообщества архитекторов. Это подрывает доверие к органам государственной власти и ставит под сомнение эффективность принятых ими решений.
В проекте постановления о создании фонда социального арендного жилья не предусмотрено проведение архитектурных конкурсов и не определены критерии отбора проектов повторного использования. Такие проекты будет рекомендовать Агентство восстановления.
Этот подход порождает коррупционный риск, обусловленный дискрецией должностных лиц агентства. Более того, он противоречит руководящим принципам процесса восстановления, заложенным инициативой ЕС Ukraine Facility. В рамках последней Украина получает помощь на 50 млрд евро.
Опыт других стран свидетельствует: конкуренция идей дает лучшие решения. Без прозрачного отбора нет гарантии, что жилье будет удобным, долговечным и отвечать современным стандартам энергоэффективности.
Что дальше
Сейчас экспериментальный проект создания фонда социального арендного жилья содержит значительные недостатки, которые могут поставить под угрозу его эффективность и реализацию. Отсутствие четких исходных данных, финансово-экономических обоснований, конкурсного подхода к выбору архитектурных решений и прозрачных механизмов реализации создает риски неэффективного использования средств и долгосрочных проблем с обеспечением жильем внутренне перемещенных лиц.
Как следствие, эксперимент по строительству социального жилья фактически провалился, даже не начавшись, ведь из-за низкого качества подготовки не попал в Единый портфель публичных инвестиционных проектов, приоритетных для финансирования на 2025 год.
Однако окончательную точку в этой истории ставить рано. В ответ на запрос "Центра оценки рисков" Минэкономики сообщило, что инициаторам проектов предоставят еще одну возможность для подачи проектов в DREAM.
"После создания новой методологии и открытия экосистемы DREAM главные распорядители бюджетных средств в 2025 году смогут подготовить и подать концепции публичных инвестиционных проектов, которые потребуют финансирования из государственного бюджета, государственной поддержки или будут реализовываться в рамках государственно-частного партнерства", - ответили там.
Это означает, что Минразвития будет иметь время на исправление недостатков, устранение рисков и ошибок. Улучшить проект создания фонда социального арендного жилья можно благодаря следующим рекомендациям.
Собрать данные о реальной потребности в жилье ВПЛ и других категорий социально незащищенных слоев населения. Провести социологический опрос по количеству лиц, нуждающихся в таком жилье и готовых оплачивать его аренду.
Проанализировать альтернативные пути решения проблемы жилья для ВПЛ благодаря другим государственным и международным программам (Charity Hansen Ukrainian Mission, Nefco, ЕС) и проектам, которые реализуются в регионах.
Например, механизм выкупа жилья, предусмотренный соответствующим правительственным постановлением, позволит значительно быстрее обеспечить жильем ВПЛ, чем строительство, и содержит меньше рисков.
Осуществить финансово-экономические расчеты и приобщить их к проекту постановления правительства с учетом собранных данных.
Пересмотреть механизм определения показателей опосредованной стоимости строительства жилья с учетом актуальной стоимости таких работ и применять эти показатели при прогнозировании объемов государственных инвестиций.
Ввести прозрачный механизм отбора проектов строительства повторного использования на конкурсной основе с определенным четким техническим заданием. Это позволит получить качественные и современные проекты социального жилья, соответствующие стандартам инклюзивности, энергоэффективности и градостроительного развития.
Четко определить функции каждого участника экспериментального проекта: Минразвития, Агентства восстановления, служб восстановления и развития инфраструктуры в областях, групп управления проектами восстановления, органов местного самоуправления.
Рекомендуем при подготовке следующих концепций предусмотреть обязательное заполнение всей информации, определенной порядком подготовки, представления, оценки и определения критериев приоритезации концепций публичных инвестиционных проектов. В случае незаполнения или непредоставления информации такая концепция не должна допускаться к оценке и не может быть включена в перечень приоритетных для финансирования.
Кроме того, все последующие этапы реализации концепций публичных инвестиционных проектов, которые были включены в перечень приоритетных на следующий год, должны отображаться в системе DREAM, в частности проекты документов, согласования и выводы, предоставленные другими органами государственной власти.
Внедрение этих рекомендаций позволит минимизировать коррупционные риски, повысить эффективность использования средств и улучшить качество публичных инвестиционных проектов, реализуемых за государственный и международный счет.