Где застревает реформа госинвестиций

Есть реформы, у которых даже название сложное, не говоря уже о содержании. Такова реформа управления публичными инвестициями, которую называют УПИ или обозначают английской аббревиатурой PIM (public investment management).

Проще говоря, публичные инвестиции — это средства, которые государство или община вкладывают в создание, восстановление или модернизацию объектов, призванных долгие годы служить людям и способствовать повышению качества публичных услуг.

Речь идет, в частности, о школах, больницах, водопроводах, энергетических объектах, укрытиях. Финансировать такие проекты можно за счет средств государственного или местных бюджетов, международной помощи, банковских кредитов или средств частных инвесторов.

Во время войны такое финансирование ограничено, поэтому необходимо как можно эффективнее использовать имеющиеся средства для достижения наилучших результатов.

Созданию нового процесса эффективных государственных инвестиций и достижению результата посвящена соответствующая реформа. Недавно Украина начала новый цикл реформ, в рамках которого государство и общины определили приоритеты для государственных инвестиций. Однако во многих случаях перечни оказались настолько обширными, что приоритетным стало всё или, по крайней мере, всё, что удалось подготовить.

Для успеха необходима способность государства и общин разрабатывать стратегии, расставлять приоритеты, проектировать и находить финансирование. В Украине возникли проблемы на каждом из этих этапов. Важным вызовом стало ожидание общин, что реформа сразу принесет деньги на инвестиции, а этого не произошло, потому что и не планировалось.

Стратегия — только начало

Идея реформы заключается в том, чтобы и государство, и общины переходили от стратегии к результату, то есть от видения развития страны, секторов, регионов или общин к реализации конкретных инвестиционных проектов для получения результата.

Правительство должно четко определить цели, задачи и план реализации государственных и секторальных стратегий, а общины должны обновить и определить свои цели в стратегиях развития общин, которые разрабатывались ранее. Но что мы имеем?

В Украине приняты многочисленные стратегии, но им не придают должного значения. Иногда они разрабатывались лишь ради того, чтобы просто иметь документ и положить его в шкаф, а не для того, чтобы потом использовать. Стратегиям часто не хватает четкости, понятных результатов, эффективного плана внедрения, оценки затрат и понимания того, кто будет их внедрять и финансировать.

Перед правительством стоит задача пересмотреть 23 секторальные стратегии (21 — до конца 2026 года) или разработать новые, чтобы на их основе государство могло формировать свои предложения по государственным инвестициям. Кстати, пересмотр стратегий входит в число структурных ориентиров программы МВФ, выполнение которых было отложено в прошлой программе на 2025 год. Пока что этот процесс идет очень медленно.

На уровне общин ситуация со стратегиями тоже непростая. Есть общины, где приняты качественные стратегии, то есть четко определены цели развития и есть план их достижения. Зато кое-где стратегии слишком общие и могут подойти для любой общины. Им не хватает понимания, в каком направлении идет развитие и как достичь поставленных целей.

Еще одна категория — не обновленные стратегии, хотя в 2027 году все общины должны принять новые долгосрочные стратегии развития, которые начнут действовать с 2028 года. Чтобы документы были качественными, этот процесс стоит начинать уже сейчас. Только качественные стратегии могут стать основой для приоритизации государственных инвестиций.

Как определять приоритеты

Правильно сформулированная стратегия поможет определить приоритеты — среднесрочный план приоритетных государственных инвестиций (СПИ). Идея заключается в том, чтобы государство и общины определили, на что направить ограниченные финансовые ресурсы.

В СПИ государства на 2027–2029 годы определены 18 приоритетных секторов для государственного инвестирования, в рамках которых выделено еще 44 подсектора. То есть на государственном уровне приоритеты отсутствуют, ведь приоритетными признаны почти все секторы. Так быть не может: нужно сужать фокус и концентрироваться на главном.

В общинах ситуация различается: кто-то также определил приоритетными все сектора, а кто-то сузил этот перечень с учетом целей своей стратегии или по другим соображениям. Проблемой стало то, что в течение последних лет стратегии в основном не пересматривались с целью учета новых вызовов, связанных с большой войной.

Определить несколько приоритетных сфер непросто. Многие сферы годами недофинансировались, а отдельные проекты тесно связаны между собой. Например, жилье не удержит людей в общине, если там нет доступных образовательных и медицинских услуг. Однако при ограниченных ресурсах государство и общины должны договориться, какие инвестиции дадут наибольший результат, и направить средства именно туда.

Как подготовить качественный проект

С 2026 года перед общинами встала задача: угадать, на какие направления у государства найдутся средства. Это неудачный подход, поскольку следует подавать свои приоритетные направления и готовить качественные проекты. Однако это могут сделать далеко не все, считают специалисты грантовой программы "Мониторинг публичных инвестиций", которую администрирует ИЭД в рамках проекта "Контроль публичных инвестиций" при поддержке Европейского Союза.

По их наблюдениям, на старте многие общины не разобрались в реформе и вместо целостных проектов представили идеи, концепции, а кое-где — планы ремонтов, которые относятся к капитальным расходам, а не к комплексным инвестиционным проектам.

В результате на платформе DREAM (система управления публичными инвестициями) зарегистрированы тысячи неудачных проектов. У общин часто не хватает времени и возможностей для подготовки качественных проектов, которые соответствуют приоритетным направлениям инвестирования и способствуют достижению целей, определенных в стратегии развития.

В сентябре 2026 года Минфин наконец утвердил методические рекомендации, которые помогают определить, что является публичным инвестиционным проектом, а что — обычными капитальными расходами. Надеюсь, общины пересмотрят свои единые проектные портфели (ЕПП) и исключат оттуда капитальные и текущие расходы.

Проблемой стал поиск финансирования для проектов. Традиционно многие общины рассчитывали на получение средств из государственного бюджета. Отсутствие финансирования для реализации ПИП беспокоит общины и снижает их поддержку реформы.

Общины получили дополнительную работу и бюрократию, но надежды на деньги стали призрачными. В течение года источником финансирования для ПИПов была программа "Новая украинская школа", финансируемая из госбюджета, но публичными инвестиционными проектами стали мебель и автобусы, что не соответствует смыслу реформы.

Средства Европейского инвестиционного банка на реализацию проектов выделили только в августе, да и то не все. Государственный фонд регионального развития распределил средства только в сентябре на проекты, которые можно завершить до конца года; затем выделенная общинам субвенция возвращается в государственный бюджет — как в сказке о Золушке.

Наступил бюджетный кризис

В середине сентября 2026 года правительство приостановило до декабря финансирование капитальных расходов, а значит — всех государственных инвестиционных проектов. Таким образом, под угрозой оказалось даже расходование выделенных средств, которых общины ждали много месяцев. Это все больше подрывает доверие местных органов власти к реформе.

Муниципалитетам придется проводить закупки в рамках государственных инвестиционных проектов в надежде на то, что в декабре финансирование разморозят. Это означает, что им должны доверять подрядчики. Обычно таких подрядчиков на тендерах найти непросто.

Реформа управления государственными инвестициями не может создать денег, которых нет. Однако она должна обеспечить, чтобы каждая доступная гривна расходовалась эффективно и приносила четкий и измеримый результат. Для этого нужны не только новые правила, портфели проектов и платформа DREAM, но и качественные стратегии, реальная приоритизация, способные команды и предсказуемое финансирование.

В противном случае общины будут воспринимать реформу как бюрократический квест: сначала подготовить проект по новым правилам, а затем угадать, будут ли на него деньги, или угадать, на что государство выделит деньги, и готовить соответствующие проекты.

Колонка написана в рамках проекта "Контроль публичных инвестиций", который реализуют Центр экономической стратегии, ИЭД и "Технологии прогресса" при поддержке Евросоюза. Содержание текста не обязательно соответствует позиции ЕС и ИЭД.