Архитектура восстановления: почему Украине нужна не только скорость, но и система

Коалиция RISE Ukraine подготовила альтернативный отчет "Архитектура восстановления Украины", чтобы дать независимую оценку гражданского общества тому, как система восстановления работает на практике.

Мы рассматривали не только масштаб потребностей, финансирование или отдельные проекты, но и всю систему принятия решений: кто и как определяет приоритеты, готовит проекты, финансирует и реализует их, какие данные доступны, как работает контроль и как в процесс восстановления вовлечены общины и гражданское общество.

О восстановлении начали говорить с первых дней полномасштабной войны, поэтому обсуждение того, как и что должно происходить, продолжается именно с того времени. Фактически с 2022 года Украина уже сделала значительный шаг к созданию целостной системы восстановления — хотя война продолжается, а восстановление не успевает за разрушениями.

Сегодняшняя система представлена многочисленными институтами, цифровыми решениями — как старыми, так и новыми, такими как DREAM, — а также изменениями в финансировании и планировании в рамках реформы управления государственными инвестициями. То есть отправная точка отчета не в том, что "ничего не работает". Наоборот: основы уже есть, но имеющиеся элементы ещё не работают как единая согласованная система.

Главный вызов — фрагментация

Восстановление по-прежнему сталкивается с размытыми или пересекающимися полномочиями, неравномерной дееспособностью институтов, недостаточной координацией между национальным и местным уровнями, неполными данными и донорским финансированием, которое не всегда синхронизировано с украинскими процессами планирования и бюджетным циклом.

В результате существует риск, что Украина будет иметь современные правила и цифровые системы, но их внедрение на местах будет оставаться медленным, неравномерным и недостаточно подотчетным.

К сожалению, реорганизация правительства не способствовала обеспечению целостности. До сих пор непонятно, как разъединённое Минразвития — то есть два министерства — будет координировать вопросы восстановления.

Именно поэтому в отчете уделяется большое внимание вопросам управления. Качество восстановления зависит от всей цепочки решений: от стратегических приоритетов и отбора проектов до финансирования, закупок, реализации, раскрытия информации, мониторинга и подотчетности. Если слабое хотя бы одно звено, страдает весь процесс. А на фоне нехватки финансирования чрезвычайно важно уметь расставлять приоритеты — и опыт последних лет показывает, что с этим пока сложно.

Агентство восстановления: крупнейший заказчик страны

Важной институцией в процессе восстановления стало Агентство восстановления вместе с его региональными службами. Фактически это крупнейшая строительная компания страны, точнее — крупнейший заказчик. Агентство восстанавливает разрушенные объекты, строит мосты и дороги, а также отвечает за сооружение физической защиты на энергообъектах, хотя изначально инициаторы изменений видели его роль несколько иначе.

При этом Агентство имеет ограниченное влияние на региональные службы, которые существуют как отдельные юридические лица. Поэтому их следовало бы объединить в единое юридическое лицо — как в свое время поступили с Государственной налоговой службой.

Общины: новые требования без новых ресурсов

При оценке восстановления важно понимать ситуацию в общинах, поскольку именно они являются центральными участниками процесса. В то же время они порой сталкиваются с новыми требованиями к планированию и финансированию, не имея достаточного количества людей, технической поддержки, методических рекомендаций или своевременной обратной связи.

В частности, это касается и реформы государственных инвестиций, о которой общины по разным причинам узнали уже на горячей фазе внедрения.

Иногда общины не могут определить ни целей своего развития, ни приоритетов инвестиций. Хотя удивляться не стоит: этого не хватает и на центральном уровне. Чего стоят одни только около 20 приоритетов государственных инвестиций, определённых для национального уровня.

Здесь, конечно, есть объективная сложность: восстановление требует комплексного подхода, а значит, координации между различными институтами. Чтобы люди жили в общине, нужно жилье, учебные заведения для детей, доступ к первичной медицинской помощи — и возможность работать.

Человеческий капитал

Еще один системный вызов — люди. Мы часто говорим о поврежденных зданиях, дорогах, мостах, энергетической инфраструктуре или жилье, а также о финансировании, необходимом для их восстановления. Но проекты планируют и реализуют люди: инженеры, архитекторы, специалисты по закупкам, проектные менеджеры, муниципальные служащие, подрядчики, технический надзор, общественные наблюдатели и государственные служащие.

Проект может быть обоснованным и даже профинансированным, но всё равно затянуться или не дать ожидаемого результата — если нет кому его качественно подготовить, реализовать, проконтролировать, а затем поддерживать восстановленную инфраструктуру.

Прозрачность — это не только закупки

Прозрачность чрезвычайно важна для эффективного восстановления. И речь здесь идет не только о публичных закупках и расходах.

Для полноценного общественного контроля, который осуществляет ряд членов Коалиции RISE Ukraine, необходима информация о фактической реализации проекта: выделенное финансирование, акты выполненных работ, физический прогресс, изменения стоимости, задержки, дополнительные соглашения, завершение работ и достигнутые результаты. Мы ожидаем появления соответствующего функционала на портале DREAM — ведь это вопрос не только контроля, но и доверия, а также эффективного использования средств.

Опыт также показывает, что открытые данные помогают сообществам анализировать практику более успешных соседей и заимствовать лучшие решения.

"Восстановить лучше, чем было" должно стать рабочей концепцией

В отчете мы отдельно подчеркиваем, что этот принцип должен наконец перестать быть лозунгом. Он не может означать просто новое строительство вместо разрушенного.

Речь идет о лучших долгосрочных результатах: энергоэффективность, доступность, климатическая устойчивость, экологическая устойчивость, стоимость жизненного цикла, социальная инклюзивность и качество услуг. Для этого необходимы критерии, ориентиры, методические рекомендации, индикаторы мониторинга и интеграция этого принципа в управление государственными инвестициями, закупками, проектированием, технической документацией и финансовыми решениями.

Это потребует времени — для изменения не только регулирования, но и мышления вовлечённых людей.

Вместо заключения

Восстановление Украины — это не только восстановление разрушенного. Это создание системы, способной обеспечить восстановление прозрачно, инклюзивно, устойчиво и в соответствии с требованиями европейской интеграции. Часть разрушенных объектов вообще не стоит восстанавливать — вместо этого нужно построить новое по новым принципам.

Теневой отчет RISE Ukraine показывает: главная задача — объединить имеющиеся элементы архитектуры восстановления в целостную систему, в которой решения основываются на анализе данных.