Закрытие шахт по европейским правилам: как Украине может помочь путь к членству в ЕС
Справедливая трансформация угольных регионов касается не только энергетической или климатической политики. На самом деле это гораздо более прагматичная тема с конкретными вопросами.
Какая экономическая альтернатива появится для общины после ликвидации шахты? Что будет с работниками, кто будет отвечать за землю, здания и другие остаточные активы? Как контролировать состояние окружающей среды, и кто будет нести ответственность, если через годы возникнут экологические проблемы?
Прагматизм заключается и в том, что прогресс в решении этих вопросов напрямую связан с членством Украины в ЕС, а именно с выполнением Соглашения об ассоциации с ЕС и адаптацией законодательства к европейскому праву.
Ликвидация шахты — не просто "выключить свет и повесить замок"
За последние тридцать лет в Украине были закрыты десятки шахт, преимущественно без программ поддержки для работников и местных сообществ. Однако этот опыт трудно назвать справедливой трансформацией.
Закрытие шахты в значительной степени воспринималось как техническая ликвидация предприятия: прекратить добычу, демонтировать оборудование, закрыть выработки, решить вопросы водоотвода.
Впрочем, для местного сообщества шахта — это гораздо больше, чем просто производственный объект. Это рабочие места, доходы местного бюджета, экосистема малого и среднего бизнеса вокруг предприятия, учреждения профессионального образования, коммунальная и социальная инфраструктура. Это также готовая промышленная площадка с коммуникациями (дороги, железная дорога, подключение к электросетям), которая может быть интересна инвесторам.
По имеющимся оценкам, на подконтрольных Украине территориях в сфере угледобычи непосредственно работает около 21 тысячи человек. Если учесть занятых в смежных отраслях, на углеперерабатывающих предприятиях и предприятиях угольной генерации различных форм собственности, речь идет о 38 общинах в 10 областях, где проживает около 2,2 миллиона человек. Поэтому решение о закрытии шахты на самом деле является началом процесса, который изменит будущее многих людей.
Украина не начинает этот процесс с нуля. Присоединение к Powering Past Coal Alliance закрепило политический курс на прекращение использования угля в энергетике еще в 2021 году. За последние годы была принята Государственная целевая программа справедливой трансформации угольных регионов до 2030 года, обновлен Национальный план по энергетике и климату, развивалось законодательство в сфере климата и управления отходами. Также есть хорошие наработки самих общин и поддержка международных партнеров.
В то же время практическая реализация этой политики требует принятия дальнейших решений. Например, у Украины нет публичного, согласованного со всеми заинтересованными сторонами графика закрытия шахт и вывода из эксплуатации угольных электростанций. Такой график должен существовать, даже если его практическая реализация начнется после завершения или отмены военного положения.
Без него общинам, работникам и инвесторам сложно планировать трансформацию, а сворачивание "старой" экономики может опередить создание "новой". Поэтому создание графика закрытия шахт следует включить в Энергетическую стратегию при её обновлении.
Другой аспект — объединение в Министерстве энергетики, как ответственном органе, сразу нескольких функций: управления предприятиями, организации процесса ликвидации, согласования соответствующих решений и распоряжения бюджетными средствами. Отсутствует независимая контрольная функция — по такому принципу закрытие шахт организовано в Польше, Германии, Великобритании.
Также необходимы механизмы долгосрочного мониторинга шахтных вод, дегазации и других экологических рисков. Орган, проверяющий планы закрытия, финансовые гарантии и выполнение долгосрочных обязательств, должен быть отделен от органа, ответственного за непосредственную организацию ликвидации.
Единственный нормативный документ, регулирующий порядок закрытия шахты и обогатительных фабрик, был утвержден еще в 1997 году и существенно не изменялся. Его логика соответствует своему времени: государство должно физически ликвидировать активы и закрыть убыточный промышленный объект.
Современный подход ставит совершенно другой вопрос: каким будет жизненный цикл площадки после завершения добычи и как можно использовать ее активы. Передать часть активов в распоряжение общин до начала ликвидации возможно, но решение имущественных вопросов традиционно является чрезвычайно сложной и длительной задачей для правительственных структур.
Положительным сигналом является то, что такие дискуссии уже ведутся между представителями правительства и общин с привлечением организаций гражданского общества.
Европейская интеграция меняет правила
Законодательство ЕС не сводит справедливую трансформацию угольных регионов к одному нормативному документу. Вместо этого акты европейского права устанавливают конкретные требования к безопасному закрытию добывающих объектов, охране вод, управлению отходами, экологической оценке, участию общественности и защите трудовых прав уволенных работников.
В целом эксперты DiXi Group выявили около полутора десятков таких актов. И эти нормы не являются абстрактными рекомендациями на будущее.
Например, Директива 2006/21/ЕС об управлении отходами добывающих отраслей предусматривает интегрированное планирование закрытия, финансовые гарантии для рекультивации и послеэксплуатационного мониторинга, независимый контроль и инвентаризацию опасных закрытых объектов. Необходимо перейти от проекта физической ликвидации шахты к полноценному плану управления её закрытием.
Такой план должен сочетать техническую ликвидацию, управление шахтными водами и отвалами, долгосрочный экологический мониторинг, рекультивацию, будущее использование земель и активов, а также социальный план для работников.
Второе критическое требование — наличие финансовой гарантии. Этот инструмент требует, чтобы оператор шахты ещё до начала ликвидационных работ накопил полную сумму необходимых средств — на независимых счетах или в виде страхования. Эти средства предназначены для долгосрочной рекультивации, а также для послеэксплуатационного обследования и контроля.
Логика проста: шахта не должна закрываться так, чтобы через десять или двадцать лет её экологические последствия оплачивали налогоплательщики. Это принципиально отличается от модели, когда предприятие прекращает работу, а государство уже потом ищет деньги на решение накопившихся проблем.
В условиях Украины глубоко убыточные государственные шахты, конечно же, будут полагаться преимущественно на бюджетные средства. Но вопрос финансовой гарантии актуален для частных компаний, — в частности ДТЭК, которая не отказывалась от обязательства сократить добычу энергетического угля до нуля к концу 2035 года.
Регламент (ЕС) 2021/1056 о Фонде справедливой трансформации ЕС (Just Transition Fund, JTF) определяет четкий критерий доступа к многомиллиардным ресурсам: финансирование можно получить при наличии территориального плана справедливой трансформации (Just Transition Territorial Plan).
Такой план должен определять проблемы территории, экономические альтернативы, потребности работников, инвестиционные приоритеты и механизмы участия местных общин. И разрабатываться по принципу "снизу вверх", на основе партнерства между государством, органами местного самоуправления, бизнесом, работниками и гражданским обществом.
На 2021–2027 годы ЕС выделил на JTF 8,4 млрд евро, его также дофинансируют на 10,8 млрд евро из "антиковидного" инструмента NextGenerationEU. Например, в 2022 году Румыния разблокировала 2,14 млрд евро, которые были направлены на рекультивацию и перепрофилирование промышленных территорий, экономическую диверсификацию регионов за счет развития предпринимательства и возобновляемой энергетики, а также на декарбонизацию энергоемких отраслей за счет производства "зеленой" стали и аммиака.
Отдельное направление — поддержка работников: как ожидается, около 30 тыс. человек пройдут обучение и переквалификацию, будет создано 11 тыс. новых рабочих мест. (Проверьте год) Чехия закрыла последнюю шахту в Моравско-Силезском крае и рассчитывает на 19 млрд крон (около 784 млн евро) из JTF на развитие региона и инвестиции.
Наличие территориального плана также открывает возможность специального финансирования в рамках программы InvestEU и механизма кредитования Европейского инвестиционного банка (Public Sector Loan Facility for Just Transition).
Для сравнения — правительства тратят не меньше. В 2016 году в Испании были одобрены расходы в размере 2,13 млрд евро на закрытие 26 убыточных шахт; средства должны были быть направлены на компенсацию убытков предприятий, выплаты уволенным работникам и социальные взносы, а также на финансирование мер по обеспечению безопасности, рекультивации и непосредственной ликвидации активов.
Германия потратила 4,35 млрд евро на компенсации операторам угольных ТЭС: 1,75 млрд евро — LEAG, ещё 2,6 млрд евро — RWE. Румыния должна потратить 790 млн евро на социальные выплаты работникам, которые потеряли или потеряют работу из-за закрытия шахт, а также на устранение экологического ущерба и рекультивацию земель.
В Польше расходы на закрытие шахт в течение следующего десятилетия оцениваются в 11,3 млрд злотых (более 2,6 млрд евро). В частности, речь идет о пакете социальных гарантий для работников, которые будут уволены, включая не облагаемое налогом выходное пособие в размере 170 тыс. злотых (40 тыс. евро) каждому.
В Украине уже есть первые примеры такого подхода в Львовско-Волынском угольном бассейне. Общины Шептицкого и Добротвора при поддержке международных партнеров разрабатывали собственные планы действий по справедливой трансформации.
Аналогичная работа началась и в общинах Западного Донбасса. Но отдельные пилотные проекты не заменяют системной работы. Поэтому, если Украина рассчитывает использовать инструменты политики сплочённости ЕС и другие структурные фонды, придётся научиться осуществлять территориальное планирование системно.
Закрытие шахты часто представляется решением проблемы, но во многих случаях именно после прекращения добычи начинается этап новых вызовов. Риск прекращения водоотвода может повлиять на состояние подземных и поверхностных вод. Закрытые шахты могут оставаться источником выбросов метана. Отвалы и другие техногенные объекты на долгие годы могут создавать риски для окружающей среды и здоровья людей.
Именно поэтому требования законодательства ЕС охватывают не только сам процесс ликвидации, но и управление шахтными водами и защиту подземных вод (Водная рамочная директива), вопросы оценки базового состояния и плана рекультивации (Директива 2010/75/ЕС о промышленных выбросах), предотвращение аварий и управление объектами повышенной опасности (Директива 2012/18/ЕС), мониторинг выбросов метана на закрытых и заброшенных угольных объектах (Регламент (ЕС) 2024/1787).
Говоря о перепрофилировании и использовании активов шахт после закрытия, стоит обратить внимание на Директиву (ЕС) 2018/2001 о возобновляемых источниках энергии, которая вводит концепцию зон приоритетного развития. Следовательно, размещение объектов ВИЭ на деградированных землях бывших шахт должно осуществляться в режиме максимального содействия и ускоренной процедуры получения разрешений.
Для многих общин шахта была не просто работодателем. Она формировала местную экономику, инфраструктуру, систему профессионального образования и социальную жизнь. Именно поэтому Соглашение об ассоциации с ЕС и рекомендации Международной организации труда (МОТ) говорят о защите доходов работников, активной политике занятости, переквалификации, социальном диалоге и поддержке уязвимых групп населения. Создание новых экономических возможностей должно быть частью плана трансформации конкретной территории, а на уровне государства — не общие, а специальные программы поддержки.
Для закрытия шахты нужен план
Украина находится в сложной ситуации. Часть угольных активов пострадала или находится на оккупированных территориях. Война меняет экономические и безопасности предпосылки трансформации, ведь энергосистема нуждается в каждом мегаватте маневренных и резервных мощностей, в каждой тонне угля на складах генерирующих предприятий.
Но шахты всё равно будут закрываться — из-за истощения запасов, банальной убыточности, военных разрушений или техногенных проблем. Разница заключается в том, будет ли этот процесс управляемым.
Управляемые изменения означают, что решения принимаются заранее, риски должным образом оцениваются, необходимые средства резервируются или привлекаются из внебюджетных источников. К планированию привлекаются все стороны процесса, а община получает возможность сформировать новую экономическую специализацию. А самое главное — у людей будет хоть минимальная уверенность или, по крайней мере, понимание своего будущего.
Справедливая трансформация угольных регионов — это не то, что мы можем добровольно выбрать или отложить до "лучших времен". Это часть работы, которую Украина должна уже выполнять на пути к членству в Европейском Союзе.
Материал подготовлен при поддержке Международного фонда "Возрождение" и Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH по поручению Федерального министерства экономики и энергетики Германии (BMWE).
Материал отражает точку зрения авторов и не обязательно соответствует позиции Международного фонда "Возрождение", Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH и Федерального министерства экономики и энергетики Германии (BMWE).