Как прокуратура заставляет бизнес отвечать за выполнение контракта

Рынок публичных закупок вступает в фазу, когда главным риском для бизнеса становится уже не тендер, а исполнение договора после его заключения. Особенно это видно на примере закупок электроэнергии, где поставщики оказались между двумя реальностями: рыночной, в которой цена меняется ежедневно, и юридической, где любое превышение 10% от первоначальной цены договора может через несколько лет стать основанием для иска прокурора, признания дополнительных соглашений недействительными и возврата средств в бюджет.

После того, как 24 января 2024 года Большая Палата Верховного Суда по делу №922/2321/22 а затем 21 ноября 2025 года по делу №920/19/24 четко выразила правовую позицию и сформулировала подход к 10% ограничению, ситуация для рынка стала более конкретной, но не в том смысле, которого ожидал бизнес.

Ретроспективная ответственность бизнеса – в чем суть

Суд констатировал, что 10% — это не "шаг" для каждого нового дополнительного соглашения, а общий лимит на весь срок действия договора. То есть независимо от того, сколько раз меняется цена и как именно это оформлено, совокупный рост более 10% от первоначальной цены является нарушением.

И именно после этого начала формироваться практика, которую бизнес уже ощутил на себе – модель ретроспективной ответственности, и свидетельством этому являются несколько показательных кейсов.

Например, по делу №903/215/26 Хозяйственный суд Волынской области признал недействительными дополнительные соглашения, по которым цена на электроэнергию выросла на 65,6%. Особый акцент суд сделал на том, что новая цена применялась задним числом, то есть к уже потребленному ресурсу. И этого самого по себе было достаточно для признания таких изменений неправомерными.

По делу №917/203/25 Хозяйственный суд Полтавской области рассмотрел другую, более сложную ситуацию. Каждое отдельное дополнительное соглашение формально не превышало 10%. Но в сумме цена выросла более чем на 87%. Суд не принял аргумент о поэтапности изменений и прямо указал, что значение имеет конечный результат, а не техника его достижения. Кроме того, суд отклонил справки ТПП и рыночные данные как недостаточные, поскольку они не отражали именно динамику цены в рамках конкретного договора.

Еще более показательным является дело №904/861/25 Хозяйственного суда Днепропетровской области. Поставщик обосновывал повышение цены данными рынка "на сутки вперед" (РДН). Но прокурор доказал, что компания фактически не покупала электроэнергию на этом сегменте. Суд согласился в данном деле, что ссылка на РДН не является универсальным аргументом, если она не отражает реальную модель закупки ресурса конкретным поставщиком.

И наконец, по делу №918/881/25 Хозяйственный суд Ровенской области поставил точку в дискуссии о военных исключениях. Аргумент о том, что постановление правительства №1178 позволяет каждый раз добавлять еще 10%, был отклонен. Суд прямо сослался на позицию Большой Палаты, которая отметила, что 10% – это общий предел, который не "обнуляется" при каждом новом соглашении.

Потребность в новых правовых конструкциях для рынка

В итоге формируется четкая и жесткая для бизнеса правоприменительная модель, которая заключается в том, что суд оценивает не столько экономическую логику формирования цены, сколько соответствие конечного результата установленному 10% порогу. И если этот порог превышен, это открывает возможность для ретроспективного пересмотра всей цепочки договорных отношений, независимо от того, как именно они обосновывались на момент их принятия.

Фактически рынок получил новую реальность, в которой любой контракт на поставку электроэнергии, газа, топлива или другого волатильного товара может быть пересмотрен post factum через несколько лет после выполнения.

И именно здесь возникает вопрос, который беспокоит бизнес: действительно ли проблема заключается только в недобросовестности поставщиков?

Судебная практика демонстрирует обратное, и, учитывая позицию судов, эта проблема носит системный характер. Закон установил жесткие ограничения, но не создал легального механизма, как именно правильно рассчитывать рыночную цену для таких товаров. В результате бизнес вынужден самостоятельно разрабатывать методологии ценообразования, а затем спустя годы объяснять логику этих моделей прокуратуре, аудиторам и суду.

Это означает, что государство фактически наказывает не за нарушение, а за отсутствие единого разрешенного способа расчета. Именно поэтому рынку нужны не новые запреты, а новая правовая конструкция.

Первым элементом такой конструкции может быть внедрение в закон "О публичных закупках" отдельного принципа, согласно которому будет действовать презумпция правомерности решений поставщика.

Его логика может быть построена по аналогии с принципом налогового законодательства, закрепленным в ст. 4 и ст. 56 Налогового кодекса, которой определены основные принципы налогового законодательства и презумпция в пользу налогоплательщика. В соответствии с этим принципом в случае множественного толкования норм решение принимается в пользу налогоплательщика.

В сфере публичных закупок аналогичный подход мог бы означать следующее: если поставщик действовал добросовестно, применил рыночную методологию, опирался на объективные экономические индикаторы и предоставил документальное обоснование изменения цены, любые сомнения относительно способа расчета должны толковаться в пользу правомерности его действий.

Это не означает иммунитета от ответственности. Такой принцип не должен распространяться на случаи сговора, фиктивных сделок, умышленного завышения цены или манипуляции данными. Но он создал бы для рынка базовую правовую определенность.

Сегодня же ситуация выглядит противоположной, когда даже добросовестное поведение поставщика не гарантирует отсутствия претензий через несколько лет.

Второй элемент – принцип солидарной ответственности заказчика и поставщика.

В настоящее время система фактически концентрирует основной финансовый риск на поставщике, хотя решение об изменении цены принимается совместно. Заказчик согласовывает дополнительное соглашение, подписывает его, принимает товар и пользуется им. Но после признания соглашения недействительным именно поставщик чаще всего возвращает средства в бюджет. Это создает несправедливый дисбаланс прав и обязанностей в пользу одной из сторон соглашения, а именно поставщика.

Вывод: создание госреестра валидированных методологий расчета цены

Заказчик часто не имеет достаточной мотивации для глубокого анализа экономической логики изменения цены, поскольку основной риск перекладывается на контрагента. В результате формируется парадоксальная модель, при которой одна сторона принимает управленческое решение, а другая несет риски, а, как показывает судебная практика, иногда и реальные финансовые последствия.

Именно поэтому в качестве промежуточного и превентивного решения могла бы применяться модель солидарной ответственности сторон договора в случае, если суд установил превышение допустимого порога или неправомерность дополнительных соглашений. Это имело бы несколько последствий.

Во-первых, заказчик перестал бы быть пассивным подписантом и был бы заинтересован в надлежащем документировании причин изменения цены.

Во-вторых, уменьшилось бы количество ситуаций, когда стороны формально соглашаются на изменение цены без реального экономического анализа.

В-третьих, это стимулировало бы государство к разработке официальных методологий, поскольку без них риск будут нести уже обе стороны публичного контракта.

И именно здесь возникает третий, ключевой элемент реформы – создание единого государственного реестра валидированных методологий расчета цены для публичных закупок.

Правовая основа для этого уже существует в законе "О публичных электронных реестрах", который устанавливает общие принципы создания и функционирования государственных реестров. Суть реестра заключается не в бюрократизации рынка, а в создании официального источника допустимых методологий.

Для электроэнергии методология ценообразования не требует чрезмерной детализации, достаточно четко определить базовые индикаторы, которые реально влияют на стоимость. К ним можно отнести:

• рыночная цена электроэнергии (в частности, сегменты РДН/ВДР);
• тариф на передачу и распределение;
• источник закупки ресурса (рынок, импорт, двусторонние договоры);
• профиль потребления (равномерный или пиковый);
• период поставки и т. д.

Параллельно должны учитываться и риск-индикаторы, без которых цена фактически не отражает реальность рынка:

• волатильность рынка (резкие колебания цен);
• регуляторные изменения (тарифы, ограничения, спецрежимы);
• валютный фактор (для импорта или привязанных контрактов);
• риск дисбаланса и штрафных начислений;
• риск физической доступности ресурса (дефицит, ограничения генерации).

В такой упрощенной модели цена перестает быть свободной интерпретацией, а становится результатом понятной формулы.

Этот подход не является уникальным для публичных закупок в энергетике. На самом деле проблема значительно шире и особенно заметна в публичных закупках, касающихся социально чувствительных сфер, в частности обеспечения внутренне перемещенных лиц (ВПЛ).

При таких закупках государство также сталкивается с динамичной средой, где постоянно меняется количество получателей услуг, логистика, стоимость аренды, энергоносители, продукты питания. Но при этом цена контракта часто оценивается так же формально, как и в классических закупках товаров.

Если применить тот же формульный подход, индикаторы для таких закупок могли бы выглядеть так:

• базовая стоимость товара или услуги (питание, проживание, социальные услуги);
• логистика и транспортировка;
• энергетическая составляющая (отопление, электроэнергия);
• количество получателей услуги;
• география предоставления услуг.

Также обязательны индикаторы риска:

• изменение количества ВПЛ;
• перемещение населения между регионами;
• сезонные факторы (отопительный период);
• инфраструктурные ограничения;
• ситуация с безопасностью.

Эта логика может быть масштабирована и на другие отрасли публичных закупок.

Например, в строительстве, медицине и ВПК, где основными индикаторами являются себестоимость, комплектующие, производство, логистика, допустимые пределы маржинальности, а риск-индикаторами — импортозависимость, валютные колебания, срочность, страховые премии и факторы безопасности.

Во всех этих случаях проблема одна и та же: цена формируется под влиянием переменных факторов, но оценивается как фиксированная величина. Именно поэтому расширение подхода формульного ценообразования — от электроэнергии до ВПО, строительства, медицины и ВПК — выглядит не как отдельная инициатива, а как логический шаг к системной модернизации публичных закупок.

Администратором такого реестра логично могло бы стать Министерство экономики Украины как орган, формирующий политику в сфере закупок. А отраслевые регуляторы, в частности НКРЭКП, могли бы участвовать в формировании профильных методологий.

В такой модели реестр выполнял бы сразу три функции. Превентивную, когда стороны заранее понимают допустимый способ расчета. Доказательную, которая отвечала бы за применение валидированной методологии, создающей презумпцию правомерности расчета. И антикриминализационную, что гарантировало бы бизнесу невозможность ретроспективного пересмотра экономики контракта.

Пределы вмешательства государства в экономику публичных контрактов

Отдельно следует обратить внимание и на изменение конституционного контекста. Решение Конституционного Суда по делу №3-28/2024(59/24) по жалобе ООО "Рейнир Бизнес Групп" относительно пределов полномочий прокуратуры в части осуществления представительства интересов государства в суде в связи с неосуществлением или ненадлежащим осуществлением защиты этих интересов органом государственной власти, органом местного самоуправления или другим субъектом властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия.

Перед судом был поставлен вопрос о представительстве прокурором интересов государства в суде и пределах вмешательства прокуратуры в хозяйственные споры. Своим решением Конституционный Суд признал отдельные положения ст. 23 закона "О прокуратуре" неконституционными, хотя и отсрочил утрату силы до 1 января 2027 года.

Это означает, что дискуссия о пределах вмешательства государства в экономику публичных контрактов только начинается. И если государство хочет сохранить конкуренцию на рынке закупок, особенно в энергетике и оборонном секторе, оно должно предложить бизнесу не только механизм контроля, но и механизм правовой определенности.

Без этого любой контракт в сфере публичных закупок останется открытым для просмотра даже после его полного выполнения.