За крок до бюджетно-податкової кризи

"Економічна правда" продовжує аналізувати виконання бюджету України за 2009 рік та проект бюджету на 2010 рік.

Розробивши проект бюджету на 2010 рік, уряд став заручником виконання бюджету 2009 року, адже якщо не досягти запланованих показників, доведеться переписувати бюджет-2010 одразу після Нового року.

Регулярні повідомлення уряду про перевиконання плану доходів бюджету, а також відносно безперебійне фінансування соціальних видатків створили ілюзію стабільності бюджетно-податкової системи України.

Штучна концентрація уваги на другорядних і нерепрезентативних індикаторах дещо відвернула увагу від комплексу серйозних ризиків, які актуалізувалися у 2009 році, і за несприятливих обставин можуть спровокувати кризу бюджетно-податкової системи України вже на початку 2010 року.

Україна зіткнулася з серйозними негативними явищами у бюджетно-податковій сфері національної економіки. Частково вони обумовлені об'єктивними факторами, спровокованими наслідками глобальної фінансової кризи, проте більшою мірою є результатом прийняття незбалансованого бюджету на 2009 рік, а також не завжди прорахованими заходами влади із стабілізації ситуації в економіці.

Український уряд з початку розгортання кризи свідомо відмовився від корекції бюджетних видатків та зменшення плану дохідної бази бюджету. Більш того, він навіть розширив фінансування соціальної сфери та ряду інвестиційних програм.

Очевидно, що така стратегія склалася під тиском політичних факторів, проте вона мала певний економічний зміст. Він полягає у необхідності підтримки ефективного попиту на товарну пропозицію національної економіки. Це повинно було б часткового нівелювати негативний ефект від погіршення зовнішньої кон'юнктури, і як наслідок - стрімкого падіння вітчизняного експорту.

Такий підхід мав раціональне обґрунтування, проте його ефективність була нівельована неадекватними механізмами реалізації поставлених задач та грубими прорахунками бюджетної політики. Одним із ключових факторів розбалансування бюджетної сфери стало затвердження бюджету-2009 на необґрунтовано оптимістичних макроекономічних показниках.

Формуючи дохідну частину, КМУ виходив із прогнозу зростання ВВП на 2009 рік на 0,4%. На підставі цього уряд поставив собі план утримати доходи й видатки держбюджету на рівні 2008 року, а саме - 239,22 мільярда гривень і 267,68 мільярда гривень відповідно. Тож дефіцит держбюджету-2009 визначений на рівні 31,19 мільярда гривень.

Однак падіння економіки у першому півріччі прогнозовано виявилося надмірно глибоким - майже 20% у порівнянні з аналогічним періодом 2008 року. Незважаючи на те, що негативна динаміка завдяки низькій порівняльній базі 2008 року у другому півріччі буде менш глибокою, а в листопаді-грудні у місячному порівнянні й зовсім виявиться близькою до 0, річне падіння ВВП навряд чи не буде меншим "мінус" 15%.

Закономірно, що зниження ВВП, а разом із цим доходів населення й підприємств, звузило дохідну частину бюджету. Негативний імпульс від охолодження економіки підсилився ефектом акселератора, який проявляється у тому, що падіння доходів бюджету у відносному вимірі є більш глибоким, ніж скорочення ВВП.

Проте, незважаючи на наростання негативних тенденцій у бюджетно-податковій сфері та формування значного розриву між доходами та видатками бюджету, вісім місяців уряд анонсує перевиконання планів доходів та фінансування видатків у повному обсязі. Ця інформація не зовсім відповідає дійсності, і дещо викривляє реальну картину стану бюджетно-податкової сфери.

Уряду справді вдалося стабілізувати ситуацію і звести доходи та видатки, але досягається це досить спірними, з точки зору ефективності, заходами. Позитивний результат Кабміну вдалося продемонструвати завдяки наступним факторам.

Перший фактор - корекція щомісячного плану мобілізації доходів до держбюджету. Бюджетний розпис 2009 року мінявся кілька разів.

Для прикладу, у серпні коригування плану проти першого варіанту щомісячного розпису доходів загального фонду, складеного Мінфіном на початку 2009 року, склало 6,6 мільярда гривень, або на 30,4% у бік зменшення.

Другий фактор - інфляційний. Висока інфляція збільшує податкові надходження в номінальному вираженні. Як наслідок, тільки завдяки росту цін, навіть при падінні виробництва, доходи держбюджету у номінальному вираженні скорочуються менш стрімко.

При цьому офіційний ІСЦ останнім часом усе більше віддаляється від дійсності, тому інфляційний фактор відіграє все більшу роль.

Третій фактор - девальвація гривні. За рахунок зниження курсу гривні за останній рік з 5,02-5,05 гривні до 8,5-8,6 гривні за долар надходження від оподатковування імпорту автоматично збільшуються через переоцінку бази оподаткування.

Четвертий фактор - підвищення фіскального тиску на економіку. 2009 року за ініціативою Кабміну парламент підвищив ставки акцизного збору на пально-мастильні матеріали, кузови і готові автомобілі, пиво, алкогольні і тютюнові вироби, а також ставки податку з власників транспортних засобів.

Крім того, уряд активно стягує до бюджету авансові платежі. Якщо на початок 2009 року вони складали 9 мільярдів гривень, то на 1 вересня - уже 10,7 мільярда. Також Кабмін намагається зекономити бюджетні кошти за рахунок зменшення обсягів відшкодування ПДВ експортерам.

П'ятий фактор - ресурс 2008 року. Уряду дісталися істотні суми на єдиному казначейському рахунку. Якщо у 2008 році на ЄКР щомісячно в середньому знаходилося близько 13 мільярдів гривень, то у 2009 році - лише близько 3 мільярдів.

Також у лютому надійшли доходи від сплати податку на прибуток за попередній рік. Незважаючи на збитки українських підприємств у четвертому кварталі 2008 року, загальний фінансовий результат більшості з них за підсумками року був позитивним, тому податок на прибуток за 2008 рік підтримав бюджет на початку 2009 року.

Шостий фактор - авансові платежі за деякими статтями доходів, які повинні були б стягуватися протягом усього року. Мова йде, насамперед, про надходження від НБУ та плати за транзит російського газу. Крім того, очевидно, деякі авансові платежі здійснювали й державні підприємства.

Сьомий фактор - скорочення фінансування капітальних видатків держбюджету. Капітальні видатки у першому півріччі державного бюджету скоротилися на 57,8% до 2,2 мільярда гривень, зведеного - на 41,3% до 5,4 мільярда гривень.

Вивільнені ресурси уряд, скоріш за все, опосередковано спрямував на виконання захищених соціальних видатків.

Восьмий фактор - прихована емісія коштів. Зокрема, викуп Нацбанком урядових ОВДП під приводом рекапіталізації банків та збільшення статутного фонду "Нафтогазу". Сюди належить і вимога Кабміну внести до бюджету авансовими платежами необґрунтовано високу позитивну різницю між кошторисними видатками и витратами за 2009 рік.

Дев'ятий фактор - використання позики МВФ на покриття дефіциту бюджету. З дозволу Фонду уряд спрямував частину кредиту за програмою stand-by на покриття дефіциту бюджету. Це дозволило у 2009 році профінансувати більшість соціальних видатків і тимчасово зняти напругу у фіскальній сфері.

Таким чином, реальна ситуація у бюджетно-фіскальній сфері виглядає значно складнішою, аніж та, яку зображує уряд.

У 2009 році через вплив фінансової кризи, не завжди прораховану політику уряду та суперечливі законодавчі ініціативи Верховної Ради в Україні актуалізувалися серйозні ризики у бюджетно-податковій сфері.

Падіння обсягу надходжень до бюджету

У першому півріччі 2009 року до держбюджету надійшло 101,1 мільярда гривень, в тому числі податкові надходження за звітний період становили 67,7 мільярда гривень.

Як би уряд не коригував план надходжень, проте у першому півріччі вони виявилися на 3,7 мільярда гривень, або на 3,5%, меншими, ніж за цей же період 2008 року. Відхилення за податковими надходженнями впали на 10,1 мільярда гривень, або на 12,9%.

До речі, Мінфін опублікував звіт про виконання держбюджету за січень-липень 2009 року, але за дивних обставин з офіційного сайту зник звіт про виконання бюджету за січень-липень 2008 року, що виключає можливість порівняння показників з 2008 роком.

У той же час, досить точно можна оцінити недобір надходжень у 2009 році порівняно з динамікою наповнення загального фонду держбюджету.

До загального фонду за вісім місяців 2009 року мобілізовано 98,6 мільярда гривень з урахуванням відшкодування ПДВ. Державне казначейство декларує, що виконання плану у січні-серпні складає 100,2%. Насправді ж, порівняно з аналогічним періодом 2008 року надходження до загального фонду скоротилися на 21 мільярд гривень, або на 17,6%.

Особливо критичною ситуація стала у серпні. До загального фонду надійшло на 6,4 мільярда гривень, або на 26%, менше, ніж у серпні 2008 року.

Обсяг надходжень до загального фонду, 2008-2009 роки, мільярди гривень

Джерело: Державне казначейство України

Якщо у січні-липні темпи падіння доходів загального фонду становили 15,2%, то у січні-серпні вони прискорилися до 17,6% порівняно з аналогічними періодами 2008 року.

Враховуючи, що в кінці 2009 року Кабмін має намір одержати у загальний фонд усього на 1,2% менше коштів, ніж у 2008 році, - 183,9 мільярда гривень, то в середньому з вересня по грудень уряду необхідно щомісяця збирати по 21,4 мільярда.

Як видно з графіка, таких надходжень у жодному з місяців 2009 року наразі не було. Крім того, сезонно на серпень припадає найбільший обсяг податкових надходжень у другому півріччі, тому доходи наступних місяців об'єктивно будуть меншими.

Проте навіть при незмінній динаміці доходи загального фонду складуть близько 152,1 мільярда гривень, що на 32 мільярди менше, ніж у 2008 році.

Стрімке зростання дефіциту

Зменшення надходжень до бюджету при збереженні та навіть зростанні видатків спровокувало стрімке зростання бюджетного дефіциту. Адже касові видатки держбюджету за січень-липень 2009 року збільшилися на 7,8 мільярда гривень, або на 6,4% проти показника січня-липня 2008 року.

Тільки за січень-липень 2009 року дефіцит зведеного бюджету склав 17,8 мільярда гривень, дефіцит державного бюджету - 15,4 мільярда.

Таке значення дефіциту начебто є прийнятним, оскільки за сім місяців сформовано менше половини запланованого, однак офіційний дефіцит не відображає реального стану справ. Якщо враховувати витрати на капіталізацію банків - 9,5 мільярда гривень, то реальний дефіцит коштів казни складає 24,8 мільярда гривень.

Якщо ж у 2009 році уряд збільшить статутний капітал "Нафтогазу" через внесення у статутний фонд компанії держаних облігацій на 24 мільярди гривень, то дефіцит бюджету за умови виконання дохідної частини складе 5,5% ВВП. Якщо ж врахувати і прогнозований дефіцит загального фонду, то дефіцит сягне 9% ВВП.

Збільшення боргових зобов'язань країни, особливо державного сектору

Зростаючий дефіцит бюджету уряд частково намагається покрити за рахунок залучення боргових ресурсів. За сім місяців 2009 року тільки для фінансування дефіциту бюджету уряд уже позичив 58,3 мільярда гривень, в тому числі на внутрішньому ринку - 20,5 мільярда, на зовнішньому - 37,8 мільярда гривень.

Враховуючи, що законом про держбюджет-2009 визначається обсяг залучень в розмірі 88,7 мільярда гривень, борговий ресурс використано на 65,6%. Щоправда, в рамках політики рекапіталізації банківської системи уряд може збільшити обсяг запозичених ресурсів на 44 мільярди.

Загалом, якщо уряд використає всі можливості залучень боргових фінансових ресурсів, загальний обсяг боргів, сформованих за 2009 рік, може скласти 157 мільярдів гривень, або 15% ВВП. Така сума видається занадто дорогою ціною, яку уряд заплатив за збереження фіскальної стабільності.

Як видно з графіка, починаючи з 2008 року, суверенний борг України почав стрімко зростати. У 2009 році, за прогнозами економістів МВФ, він сягне 36% ВВП.

Позичені гроші, які 2009 року Кабмін залучав в основному у МВФ і НБУ, він спрямував на підтримку соціальної сфери, стабілізацію банківської системи і курсу гривні, а також на розвиток інфраструктури для "Євро-2012".

Динаміка сукупного державного боргу

Джерело: Міністерство фінансів України

* прогноз МВФ

У липні 2009 року сукупний борг державних органів склав 256 мільярдів, що перевищує весь держбюджет України. Це означає, що майбутні покоління повинні віддати річний бюджет країни тільки для того, щоб розрахуватися з боргами своїх попередників.

При цьому ключова проблема полягає у тому, що залучені гроші направляються не в активи, які згодом дозволять повернути борги і принесуть дивіденди, а на поточне споживання. Таким чином, за рахунок запозичень влада покриває касовий розрив між доходами і видатками цілих поколінь.

Посилення фіскального тиску на економіку

Падіння обсягів податкових надходжень уряд частково намагався компенсувати посиленням фіскального тиску на економіку.

Для розширення дохідної бази бюджету Кабмін домігся ухвалення парламентом підвищення ставок акцизного збору на пальне, кузови і готові автомобілі, пиво, алкогольні і тютюнові вироби, а також ставок податку з власників транспортних засобів.

Кабмін також спробував підняти ставки ринкового збору і впровадити податок на нерухомість, але ці ініціативи не знайшли підтримки у парламенті.

Серед нормативно-правових актів, які підвищують фіскальний тиск на економіку, варто назвати наступні.

1. Закон "Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування" від 25 грудня 2008 року підняв ставки акцизного збору на спирт на 50-58%, на спиртні напої - у 270 разів, на бензини та інше моторне пальне - на 20-50%.

Варто відзначити, що підвищення акцизних зборів відбуватиметься поступово, до 2011 року. Важливою нормою стало впровадження з 1 січня 2012 року механізму індексації твердих ставок акцизних зборів на спирт та алкогольні напої з урахування рівня інфляції за останні 12 місяців.

2. Закон "Про внесення змін до деяких законів України з метою поліпшення стану платіжного балансу України у зв'язку із світовою фінансовою кризою" від 4 лютого 2009 року.

Цей документ закріпив механізм застосування тимчасової цільової надбавки до ставок ввізного мита у розмірі 13% митної вартості імпортних товарів, крім товарів критичного імпорту, на строк не менше шести місяців у випадку досягнення платіжним балансом країни критичного стану.

Незважаючи на те, що Кабмін через два тижні скасував дію 13-відсоткової надбавки для всіх товарів, крім автомобілів та холодильників, на ці дві статті у торгівельному балансі ще у 2008 році припадало близько 25% загального імпорту.

Крім того, закон створив правове поле для використання цього інструмента, тому уряд у будь-який момент може ввести або подовжити дію надбавки.

3. Закон "Про внесення змін до Закону України "Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів" щодо ставок податку" від 5 березня 2009 року. Формально даний закон частково знижував ставки податку з власників транспортних засобів.

Це було обумовлено тим, що закон "Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування" підвищував їх у два-десять разів, що викликало досить різке невдоволення серед громадян. Уряд частково знизив розмір податку, проте залишив його вищим порівняно з тим, який діяв у 2008 році.

4. Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань акцизного збору" від 31 березня 2009 року. Згідно з цим документом, розмір мінімального податкового зобов'язання для сигарет з фільтром було збільшено з 47 до 100 гривень за 1 тисячу сигарет, для сигарет без фільтра - до 50 гривень за 1 тисячу штук.

Важливим нововведенням стала індексація специфічних ставок відповідно до річної інфляції. Закон підвищив адвалорні ставки акцизного збору на ці види продукції до 20%.

5. Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань акцизного збору" від 31 березня 2009 року. Закон підвищив ставки акцизного збору на вина з 1,6 до 2,5 гривні за літр, або в 1,5 рази з другого півріччя 2009 року.

Акцизи на інші алкогольні напої зросли на 25% - з 27 гривень до 34 гривень за літр 100-процентного спирту. Крім того, з 1 листопада 2009 року підвищилися ставки на важкі дистиляти на 50%.

Також зміни передбачають щорічне, починаючи з 2010 року, проведення індексації ставок акцизного збору на спирт і алкогольні напої залежно від індексу споживчих цін за минулі 12 місяців.

6. Закон "Про внесення змін до законів України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" та "Про ставки акцизного збору і ввізного мита на деякі товари" від 23 червня 2009 року. Цей акт передбачає підвищення акцизу на пиво на 93,5%.

Таким чином, лише на законодавчому рівні за півроку було прийнято шість нормативно-правових актів, які змінюють норми податкового законодавства.

Очевидно, що більшість названих заходів, спрямованих на підвищення фіскального тиску, є обґрунтованими.

Разом з тим, факт корекції правового поля у сфері оподаткування посеред фінансового року не корелює з вимогою діючого Бюджетного кодексу про те, що будь-які нововведення у фіскальній політиці, що стосуються змін ставок оподаткування, мають бути прийняті до 1 липня і можуть набрати чинності лише з наступного року.

Дестабілізуючі законодавчі ініціативи опозиції

Намагаючись перехопити ініціативу у політичній боротьбі, опозиція намагається проштовхнути популістські зміни до закону про держбюджет-2009, які стосуються зміни розмірів прожиткового мінімуму та розміру мінімальної заробітної плати.

Даний проект передбачає збільшення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 34,5%, для пенсіонерів - на 29,3%, мінімальної пенсії за віком - на 35,3%, мінімальної зарплати - на 42,9%, а розміру державної соціальної допомоги для малозабезпечених сімей - у 6,5-6,8 рази.

Прийняття таких законів може не просто розбалансувати бюджетно-податкову сферу, а привести до її краху.

Очевидно, що Україна має відмовитися від розширення соціальних видатків. Однак президентська кампанія лише починається, й існує ризик, що політики будуть все активніше використовувати бюджет у політичній боротьбі. Це одна з найбільших загроз для фіскальної стабільності та крихкої рівноваги, досягнутої у другому та третьому кварталах 2009 року.

Далі буде...

Читайте також інші публікації цього автора на "Економічній правді":

Економічний цикл по-українськи: криза як причина піднесення

Банківська система України: час розплачуватися за помилки

Рекомендації МВФ ведуть Україну в тупик?

Тимошенко хоче дійти до кожного села

Металургія виходить з кризи?

 Олексій Молдован, Центр антикризових досліджень