Земля державна і дешева. Що не так із земельними аукціонами в Україні
Використання аукціонів для реалізації землі, що перебуває у державній власності або власності територіальних громад, вимагає прозорості організації та проведення аукціонів, їх доступності для громадян, відстоювання економічних інтересів держави та нульової толерантності до корупції.
Чи відповідає нинішня система земельних торгів цим вимогам?
За даними Держгеокадастру протягом 2016 року відбулося 550 аукціонів — на 153 аукціони більше, ніж у 2015 році. Загальна площа землі, права оренди на яку були продані через аукціони у 2016 році, зросла майже на 1 тис га до 28,8 тис га — у 2015 році на торгах було продано права оренди на 27,9 тис га.
Детальний аналіз ста земельних торгів з продажу права оренди землі сільськогосподарського призначення, що відбулися протягом кінця 2015 року та 2016 року в України, дозволяє окреслити такі загальні проблеми й тенденції.
Прозорість
Аукціонна форма продажу земельних ділянок прозора та відкрита для громадськості. Рівень доступу до інформації щодо проведення земельних торгів та їх результатів доволі високий, але не завжди достатній.
Беззаперечним плюсом для відкритості їх проведення є функціонування сайту Держгеокадастру, на якому розміщується інформація про проведені та заплановані земельні аукціони.
На цьому порталі кожен може отримати інформацію про аукціон, його виконавця, ділянку, завантажити її технічну документацію, витяг про нормативну грошову оцінку, її фото. Після торгів до цих матеріалів долучається інформація про ціну, за якою продано право оренди, та відеозапис торгів.
Мінусом системи є відсутність у матеріалах списку учасників торгів та їх номерів. Не знаючи імені переможця, громадянин не може простежити укладання договору оренди, і чи укладено його саме з переможцем.
Поінформованість щодо проведення торгів
Земельний кодекс передбачає обов'язкову публікацію оголошення про запланований аукціон лише на сайті Держгеокадастру. Однак далеко не всі потенційні орендарі регулярно здійснюють моніторинг цих оголошень, що зменшує рівень поінформованості суспільства і знижує конкуренцію.
Кодекс передбачає можливість публікації таких оголошень у місцевих засобах масової інформації, але лише за бажанням організатора земельних торгів.
На жаль, таке бажання спостерігається не завжди, хоча є чудові приклади розміщення таких оголошень на сайтах районних рад та держадміністрацій, а також на інформаційних стендах органів місцевого самоврядування.
Якби така практика була закріплена на законодавчому рівні, це сприяло би підвищенню поінформованості населення про заплановані земельні торги.
Рівень конкуренції
Наявність конкуренції — основа аукціону. Відсутність конкуренції нівелює переваги такого інструменту та є звичайною операцією купівлі-продажу.
Зі ста проаналізованих земельних торгів лише в 47% випадків конкуренція між учасниками була очевидною. Торги, де конкуренція відсутня, можна розпізнати за сукупністю таких трьох ознак.
1) Мала кількість учасників. Середня кількість учасників у торгах з сумнівною конкуренцією становила два учасники. Тобто мінімальна кількість, яка необхідна для того, щоб аукціон відбувся. За даними Держгеокадастру, середній рівень конкуренції у 2016 році становив 2,75 претендента.
2) Незначне зростання розміру орендної плати під час торгів. Розмір орендної плати за результатами торгів без конкуренції, частка яких становила 53% від проаналізованої кількості, у середньому зріс на 28,4 грн/га. Для порівняння: розмір орендної плати на інших 47% торгах зріс у середньому на 2 508 грн/га.
3) Коротка тривалість розіграшу лота. Згідно із Земельним кодексом розіграш лоту не може тривати менше трьох хвилин, оскільки саме такий час дається учасникам на ухвалення рішення щодо пропозиції вищої ціни.
На торгах з неочевидною конкуренцією середній час торгів становив 4 хв, а на очевидно конкурентних торгах — понад 14 хвилин.
Низький рівень конкуренції може бути продиктований об'єктивними причинами (низький попит місцевих виробників на цю ділянку) та суб'єктивними причинами (низький рівень інформування державою потенційних учасників).
Однак у будь-якому випадку економічна вигода держави знижується. Вирішити цю проблему може використання додаткової форми торгів — тендеру.
Організація торгів
Формальна процедура проведення земельних аукціонів описана в статті 137 Земельного кодексу. Однак виконавці торгів часто нехтують вимогами закону. Наприклад, у 15% випадків ліцитатор для пришвидшення торгів зменшував наданий учасникам час на обдумування ставки до однієї хвилини замість трьох.
Іншим поширеним порушенням правил є відмова підписати протокол торгів відразу після розіграшу лоту, як того вимагає кодекс. Ліцитатор відкладає підписання протоколів на кінець торгів після розіграшу всіх лотів. Це порушення правил ведення торгів містить ризики для інших учасників аукціону.
Підписання протоколу є юридичним фактом завершення земельних торгів за лотом та підтвердженням згоди переможця з умовами купівлі.
Якщо підписати протокол відмовляється переможець, він автоматично позбавляється можливості брати участь в наступних торгах, а лот у той же день може бути розіграний між іншими учасниками, що за нього боролися.
У разі відкладення підписання протоколу на кінець торгів може виникнути ситуація, коли недобросовісні учасники на шкоду іншим спеціально підвищуватимуть ціну або вимагатимуть гроші з інших учасників за те, що вони поступляться ділянкою і не підніматимуть ставку під час торгів.
При підписанні протоколів одразу після торгу такі ситуації неможливі, адже торги за лотом, ставка за який була піднята учасником, що не підписав протокол, можна відразу провести повторно.
Підбір земельних ділянок
Вдалий підбір лотів та їх підготовка мають вирішальний вплив на результат торгів. Згідно з проведеним аналізом, є такі основні фактори, що визначають попит на лот: місце розташування земельної ділянки, її площа та вид угідь.
У 80% випадків, якщо ділянка розташована серед масивів, які вже хтось обробляє, і її площа — до 10-15 га, інші учасники не зацікавлені в боротьбі за цей лот через незручності в обробітку ділянки.
Для торгів за цей лот користувач, який обробляє сусідні масиви, запрошує фіктивного учасника, який потрібен лише для того, щоб торги відбулися, і аукціон проходить без конкуренції.
Також поширена ситуація, коли користувач обробляє сусідні ділянки без жодних правових підстав або на підставі усного погодження з органами влади.
Можливо, користувач і хотів би узаконити це використання, уклавши договір оренди, однак для цього йому необхідно пройти повну процедуру підготовки лоту до аукціону та стати переможцем торгів.
Суперники, знаючи, що на цій ділянці вже щось посіяно, використовують цю інформацію для спекуляції на ціні з метою досягти домовленості з користувачем ділянки поза аукціоном для отримання власної вигоди.
Другим фактором, що впливає на привабливість лоту, є площа ділянки. Наразі до продажу на торгах пропонуються права оренди на аграрні ділянки площею від 0,4 га до 564 га (поки що рекордна площа).
Трапляється, що невеликі ділянки, 5-15 га, суміжні або розташовані поряд, продаються з аукціону окремими лотами. Доцільніше було б їх консолідувати і виставляти на продаж право оренди ділянки площею понад 10-30 га.
Третім фактором, що впливає на попит, є склад угідь. Більшість лотів, виставлених на торги, складаються повністю або частково з ріллі, однак поширеним є і продаж права оренди на пасовища або сіножаті.
Пасовища та сіножаті, як і рілля, зазвичай мають однакове цільове призначення: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, проте їх заборонено розорювати та використовувати для вирощування аграрних культур, чим землекористувачі часто нехтують.
Законодавством передбачена легальна процедура зміни складу угідь земельної ділянки, в тому числі і пасовищ на ріллю, однак при цьому цей вид угідь втрачає свою основну перевагу — низьку нормативну грошову оцінку.
Фокус з пасовищем
Середня нормативна грошова оцінка (НГО) пасовищ і сіножатей у 2016 році становила 5 679 грн/га та 7 341 грн/га, а середня НГО ріллі — 30 927 грн/га.
Враховуючи, що розмір орендної плати встановлює Держгеокадастр у відсотках від НГО (переважно 8% від НГО у 2016 році), то за оренду ріллі користувач платить 2 474 грн/га, а за пасовища — лише 454 грн/га. Тобто держава втрачає близько 500% прибутку з таких земель, якщо вони розорюються.
Реальним прикладом недоліків аукціонної системи може послужити проведений в кінці 2016 року аукціон з продажу права оренди на дві земельні ділянки, одна з яких є рекордним за площею лотом, що виставлявся на торги: 564 га.
За результатами цього аукціону переможець торгів отримав в оренду майже під мінімальний відсоток дві ділянки пасовищ загальною площею 864 га.
Вартість оренди становила 4,06% від НГО — 104 273,05 грн. Із стартових 182,1 грн грн/га ціна оренди зросла на 2,73 грн до 184,8 грн/га, за другий лот — на 3,6 грн/га. Згодом переможець торгів здав пасовища в суборенду фермерському господарству, основним видом діяльності якого є вирощування зерна.
Дохід в казну від орендної плати за обидві ділянки становитиме 152 515,88 грн на рік. Якби замість пасовищ це була рілля з середньою в Україні НГО 30 тис грн (хоча середня НГО в Херсонській області у 2016 році сягала 34 тис грн), дохід від орендної плати становив би 1,036 млн грн на рік.
Висновок: переможець торгів не був зацікавлений в обробітку цієї землі, торги не були конкурентними, держава не змогла отримати 1 млн грн.
Що зробити
Оцінюючи стан виконання наведених на початку статті вимог до прозорості організації та проведення аукціонів, їх доступності для громадян, відстоювання економічних інтересів держави та нульової толерантності до корупції, можна зробити висновок, що система земельних торгів потребує удосконалення.
Для досягнення цих вимог доцільно врахувати такі рекомендації.
1. Оприлюднення списку імен та назв учасників майбутніх земельних торгів, що сприятиме прозорості аукціонів.
2. Законодавче закріплення обов'язкового розміщення оголошень про заплановані аукціони на сайтах та інформаційних стендах органів місцевого самоврядування, що посприяє підвищенню рівня поінформованості суспільства.
3. Впровадження додаткової форми земельних торгів — тендеру, що принесе додатковий економічний ефект від продажу лотів, які не користуються попитом.
Наприклад, у Німеччині Товариство з управління та реалізації земель ФРН має право вибору між аукціонною та тендерною формами конкурсу.
Обираючи тендерну форму, воно надає можливість всім охочим запропонувати власну ціну та обирає найвищу запропоновану. Однак воно зобов'язане продати ділянку за ціною, не нижчою за ринкову, тому якщо всі учасники запропонують ціну, нижчу за ринкову, переможцю можуть відмовити.
4. Для забезпечення дотримання правил організації та проведення торгів виконавцями слід удосконалити передбачений законодавством регламент з урахуванням пропозицій ліцитаторів та передбачити санкції для виконавця у разі недотримання вимог законодавства під час проведення аукціону.
5. Стратегічне планування підбору ділянок сприятиме зростанню попиту на них. Стратегія повинна передбачати об'єднання ділянок для формування оптимальних площ у даному регіоні, враховувати їх місце розташування та склад угідь, щоб зробити їх максимально зручними для використання.
Роман Граб, експерт із земельних питань Association Ukrainian Agribusiness Club, VoxUkraine